北京市高级人民法院
行政判决书
（2017）京行终4533号
上诉人（一审原告）上海九峰水泥有限公司，住所地上海市青浦区重固镇大街661号。
法定代表人***，执行董事。
委托代理人袁裕来，浙江之星律师事务所律师。
委托代理人***，浙江之星律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）中华人民共和国环境保护部，住所地北京市西城区西直门南小街115号。
法定代表人***，部长。
委托代理人***，中华人民共和国环境保护部工作人员。
委托代理人***，北京德和衡律师事务所律师。
上海九峰水泥有限公司（以下简称九峰公司）因诉中华人民共和国环境保护部（以下简称环境保护部）不履行行政复议法定职责一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2017）京01行初231号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
环境保护部针对九峰公司提出的行政复议申请于2017年1月17日作出《行政复议决定书》（环法〔2017〕6号，以下简称被诉决定书），主要内容为：一、九峰公司申请行政复议法定期限的起算时间。《环境影响评价公众参与暂行办法》（环发〔2006〕28号）第十三条第四款规定，环境保护行政主管部门在作出审批或者重新审批决定后，应当在政府网站公告审批或者审核结果。本案中，原国家环境保护总局（以下简称原环保总局）于2006年12月20日发布的《关于***送淮南～上海输变电工程环境影响报告书的批复》（环审〔2006〕672号，以下简称672号批复）公告系依据上述规定作出，具有依法通过公告形式告知社会公众的法律效力。《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第十五条第一款第四项规定，具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，行政复议申请期限自公告规定的期限届满之日起计算。本案中，原环保总局的672号批复公告于2006年作出，未规定公告期，应当视为公告期为公告当日。最高人民法院在（2016）最高法行申620号行政裁定书中亦作出“未规定明确的公告期限，应当视为公告期限为公告当日”的相同认定。因此，公民、法人或者其他组织对672号批复不服申请行政复议的，申请行政复议的期限应当自原环保总局发布672号批复公告的次日即2006年12月21日起算。二、九峰公司申请行政复议法定期限的截止时间。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。考虑到原环保总局2006年发布的672号批复公告未告知社会公众申请行政复议的权利和申请期限，参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）第四十一条第一款的规定，在原环保总局公告未告知社会公众申请行政复议的权利和申请期限的情况下，公民、法人或者其他组织申请行政复议的有效期限应当从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过两年。因此，公民、法人或者其他组织对672号批复不服申请行政复议的，申请期限为原环保总局发布该批复公告的次日（2006年12月21日）起两年内，即应当于2008年12月21日前申请行政复议。本案中，九峰公司迟至2016年11月22日方才申请行政复议，显然已经超过两年的法定期限。九峰公司称其于2016年11月14日由代理律师通过网络搜索获知672号批复的情形，不属于行政复议法第九条第二款规定的耽误法定申请期限的“不可抗力或者其他正当理由”。九峰公司申请行政复议明显超过法定申请期限，不符合行政复议法实施条例第二十八条第一款第四项规定的受理条件。综上，根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回九峰公司的行政复议申请。九峰公司不服，向一审法院提起行政诉讼，请求判决撤销被诉决定书,判令环境保护部重新作出复议决定。
一审法院经审理查明，2006年11月1日，原环保总局对2006年10月份拟批准的建设项目环境影响报告书（表）在其网站予以公告，其中包括本案672号批复所涉项目。同年12月20日，原环保总局对国家电网公司作出672号批复，对该公司报送的《皖电东送淮南～上海输变电工程环境影响报告书的函》（国家电网科〔2006〕710号）作出批复，同意该公司按照报告书中所列建设项目的性质、规模、地点、采取的环境保护措施进行项目建设。同日，原环保总局在该局网站上对该批复进行公告。2016年11月22日，九峰公司以邮寄方式向环境保护部提出行政复议申请，请求撤销672号批复。同月25日，环境保护部行政复议机构收到九峰公司的复议申请。2016年12月9日，环境保护部辐射源安全监管司对复议机构作出复议答复。同月14日，国家电网公司对环境保护部作出复议答复意见。2017年1月17日，环境保护部作出被诉决定书。同月20日，向九峰公司邮寄。21日，九峰公司签收。
一审法院认为，行政复议法实施条例第十五条第一款第四项规定，具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，行政复议申请期限自公告规定的期限届满之日起计算。《环境影响评价公众参与暂行办法》（环发〔2006〕28号）第十三条第四款规定，环境保护行政主管部门在作出审批或者重新审批决定后，应当在其政府网站公告审批或者审核结果。有些行政行为因涉及面广，影响人数众多，不便直接送达，故采用公告送达的方式，此系基于行政效率之考量，兼顾公众私益保护之目的，并非是针对受送达人下落不明的送达方式。而公告送达作为一种特殊的送达方式，具有推定知悉的法律效力，即其生效并不受行政行为相对人是否实际知晓行政行为内容的影响。本案中，672号批复系原环保总局对国家电网公司提交的《关于报送***送淮南～上海输变电工程环境影响报告书的函》（国家电网科〔2006〕710号）作出的批复意见，应当依据上述规定通过公告形式对公众进行告知。根据上述规定，针对672号批复申请行政复议，应当自公告规定的期限届满之日起计算。根据法院查明的事实，原环保总局于2006年12月20日将672号批复在其网站上予以公告，未告知复议权利，亦未规定公告期。但公告作为一种推定知悉的送达方式，未规定公告期的，应推定公告之日即为送达之日，此为公告送达的当然含义。即九峰公司应当于2006年12月20日便已知悉672号批复的内容。本案中，原环保总局作出672号批复时，并未告知申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。对于原告提起行政复议的期限，应当参照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款之规定予以认定，即复议期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道复议权利或者复议申请期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。结合前文分析，九峰公司于2006年12月20日获悉672号批复的内容，其于2016年11月22日向环境保护部申请复议，其复议申请已明显超出两年复议期限。被诉决定书认定九峰公司申请行政复议超出法定复议期限正确，予以支持。九峰公司的复议申请不符合行政复议法规定的行政复议受理条件。环境保护部以此为由依据行政复议法实施条例第四十八条第一款第二项之规定，对九峰公司的复议申请予以驳回，并无不当。九峰公司有关672号批复不适用公告送达、公告送达不具有送达九峰公司的法律效力、九峰公司于2016年之前不知悉672号批复亦不可能提出复议申请等主张，均缺乏法律依据，不予支持。另经审查，环境保护部作出被诉决定书，履行了告知、通知答复、送达等程序，其行政程序并无违法之处。综上，九峰公司的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回九峰公司的诉讼请求。
九峰公司不服一审判决，以被诉决定书违法、一审法院判决驳回诉讼请求错误等为由向本院提起上诉，请求撤销一审判决，撤销被诉决定书，判令环境保护部重新作出行政复议决定。
环境保护部同意一审判决。
一审卷宗证据材料均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，对此予以确认。
本院认为，行政复议法实施条例第二十八条第四项规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：在法定申请期限内提出。行政复议法第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。行政复议法实施条例第十五条第一款规定，行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：（一）当场作出具体行政行为的，自具体行政行为作出之日起计算；（二）载明具体行政行为的法律文书直接送达的，自受送达人签收之日起计算；（三）载明具体行政行为的法律文书邮寄送达的，自受送达人在邮件签收单上签收之日起计算；没有邮件签收单的，自受送达人在送达回执上签名之日起计算；（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；（五）行政机关作出具体行政行为时未告知公民、法人或者其他组织，事后补充告知的，自该公民、法人或者其他组织收到行政机关补充告知的通知之日起计算；（六）被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算；第二款规定，行政机关作出具体行政行为,依法应当向有关公民、法人或者其他组织送达法律文书而未送达的，视为该公民、法人或者其他组织不知道该具体行政行为。本案中，672号批复系原环保总局于2006年12月20日对该批复的相对人国家电网公司作出。结合该批复的性质及内容，原环保总局通过在其官方网站上对672号批复进行公告的方式，能够起到向该批复的利害关系人及其他社会公众进行内容告知的法律效果。原环保总局对672号批复进行公告，既符合该批复的性质及内容的实际情况，具有合理性，又符合《环境影响评价公众参与暂行办法》第十三条第四款“环境保护行政主管部门在作出审批或者重新审核决定后，应当在政府网站公告审批或者审核结果”的规定。综上，本案原环保总局于2006年12月20日对672号批复进行公告的行为，符合上述行政复议法实施条例第十五条第一款第四项规定的“具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算”的情形，本案应以公告次日即2006年12月21日起算行政复议申请期限。
行政复议法实施条例第十七条规定，行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。本案中，原环保总局在作出672号批复及进行公告的过程中，并未告知可能存在的利害关系人申请复议的相关事项，在此情况下应承担相应的法律后果。参照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，本案672号批复的相关利害关系人应当在2006年12月21日起两年内申请行政复议。九峰公司于2016年11月22日提出本次行政复议申请，已超出上述两年期限，且亦无正当理由。据此，九峰公司提出的本案行政复议申请不符合上述行政法规规定的“在法定申请期限内提出”的条件。行政复议法实施条例第四十八条第一款第二项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案被诉决定书认定九峰公司就本案提出行政复议申请不符合行政复议法定受理条件而决定驳回其申请，符合上述法规规定。环境保护部收到九峰公司的行政复议申请后，在法定期限内作出被诉决定书并进行了送达，环境保护部所履行的行政复议程序亦无不当。综上，环境保护部接到行政复议申请后所履行的行政职责并无不当，九峰公司要求环境保护部履行行政复议法定职责的理由不能成立。一审法院判决驳回其诉讼请求正确，本院应予维持。九峰公司的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人上海九峰水泥有限公司负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长***
审判员***
审判员***
二〇一七年十二月二十六日
书记员***