湖南省张家界市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2020）湘08行初13号
原告***，男，1951年8月16日出生，汉族，住所地湖南省桑植县。
原告***，女，1952年11月2日出生，汉族，住所地湖南省桑植县。
两原告共同委托代理人王劲松，湖南风云律师事务所律师。
被告桑植县人民政府，住所地湖南省张家界市桑植县澧源镇帅乡中路。
法定代表人赵云海，县长。
委托代理人肖立新，男，1972年6月10日出生，土家族，系桑植县自然资源局工作人员，住所地湖南省桑植县。
委托代理人张**，湖南新川律师事务所律师。
第三人桑植县东风金地置业有限公司，住所地湖南省张家界市桑植县澧源镇和平中路**。
法定代表人田富常，执行董事。
委托代理人向佐祥，湖南源阳律师事务所律师。
原告***、***因要求确认被告桑植县人民政府征收两原告长征路居委会渡口组“苏家桥马鞍山宅基地”行为违法一案，于2020年2月21日向本院提起行政诉讼。本院于2020年2月21日立案后，于2020年2月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月21日公开开庭审理了本案。原告***、***及其委托代理人王劲松、被告桑植县人民政府委托代理人肖立新、张**以及第三人桑植县东风金地置业有限公司委托代理人向佐祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告桑植县人民政府于2010年开始对包括原告宅基地在内的长征路居委会集体土地进行了征收，并由桑植县自然资源局与桑植县澧源镇长征路居委会签订了征地补偿协议，将征地补偿款68,845元储存至原告***在华融湘江银行的账户里。
原告***、***在起诉后，经法院释明，将起诉状中的诉讼请求变更为：1．确认被告征收两原告长征路居委会渡口组“苏家桥马鞍山宅基地”行为违法，退还被强占土地；2．诉讼费用由被告承担。事实与理由：两原告在1984年第一轮农村土地承包经营时确定拥有包括苏家桥马鞍山宅基地在内的农村土地、山林使用权。2019年6月，原告得知自己的宅基地被征收，并被出让给第三人，遂向法院提起诉讼，要求撤销桑植县自然资源局与第三人桑植县东风金地置业有限公司土地行政合同。在诉讼中被告知，在出让第三人之前，桑植县自然资源局依法办理了农用地转用、土地征收审批手续，将包括原告土地在内的澧源镇长征路居委会集体土地进行征收，变为国有土地。但两原告对此一无所知，起诉后才被告知原告在银行有补偿款项。被告没有进行土地征收程序，没有告知原告，程序违法，严重损害原告的合法权益，特向法院提起诉讼。
原告***、***向法院提交了如下证据：1．桑植县农村土地、山林使用权证登记表。2．湖南省人民政府《农用地转用、土地征收审批单》。3．桑植县国有建设用地使用权出让审批单。4．桑植县国土资源局征地补偿安置方案公告。5．关于审批桑植县2010年第二批次建设项目征地补偿安置方案的请示。6．桑植县人民政府关于《桑植县2010年第二批次建设项目征地补偿安置方案》的批复。7．桑植县人民政府桑政通〔2010〕24号关于桑植县2010年第二批次建设用地项目征收土地的公告。8．桑植县两房建设土地及地上附着物花名册。9．桑植县两房建设征地处坟墓补偿表。10．桑植县2010年第二批次城市建设用地规划用途及实施条件。11．被征收土地分户测量面积及青苗类别公示。12．桑植县保障性房建设土地及地上附着物花名册。13．华融湘江银行储蓄存单。14．张家界市中级人民法院（2019）湘08行终98号行政裁定书。15．武陵源区人民法院（2019）湘0811行初10号行政裁定书。
以上证据的证明目的是被告无视原告对争议地拥有承包经营的事实，没有经过土地征收程序对2010-19号地块进行征收，没有告知原告，没有如实登记测量，没有协商协议，没有补偿，损害了原告的合法权益。在测量面积的时候没有让原告进行参与，补偿的款是2019年才储存至华融湘江银行的。
被告桑植县人民政府答辩称：1．答辩人征收两原告长征路居委会土地的行政行为有法定依据且程序合法。答辩人在取得湖南省政府关于涉案土地的《农用地转用、土地征收审批单》后，发布了征收土地公告。其后，桑植县自然资源局发布征地补偿安置方案公告，与桑植县澧源镇长征路居委会签订征地补偿协议。至此，桑植县自然资源局已完成对两原告***、***承包土地的征收程序，且征收补偿款已储存至两原告账户上。2．答辩人给第三人供地是边征收边供地，前期供地已完成，第三人的建设也在逐期进行，现争议土地上的实际权利人是第三人，第三人在自己的土地上行使权利合理合法，答辩人不存在行政赔偿。3．本案征收程序已于2010年就正式启动，两原告有理由知道答辩人作出的一系列行为，应视为应当知道的情形，两原告起诉超过法定6个月的起诉期限。综上，请求法院依法判决驳回两原告的诉讼请求。
被告桑植县人民政府向法院提交了以下证据：1．湖南省人民政府《农用地转用、土地征收审批单》。2．2010年第二批建设用地项目呈报说明书。3．桑植县人民政府关于桑植县2010年第二批次建设用地项目征收土地的公告。4．桑植县国土资源局征地补偿安置方案公告。5．关于审批桑植县两房建设项目征地补偿安置方案的请示。6．桑植县人民政府关于《桑植县2010年第二批建设项目征地补偿安置方案》的批复。7．征地补偿汇总表。8．保障性房建设土地及土地上附着物花名册。9．2010年第二批次19号地块用地项目征地分户图。10．土地分户测量面积公示。11．2010-19地块勘测定界图。12．征地相关照片。13湖南省桑植县人民法院（2018）湘0822行初80号行政裁定书。14．湖南省武陵源区人民法院（2019）湘0811行初10号行政裁定书、（2019）湘0811行初11号行政裁定书。15．张家界市中级人民法院（2019）湘08行终97号行政裁定书、（2019）湘08行终98号行政裁定书。16．湘（2017）桑不动产权证第××号不动产权证。17．关于限期清除桑植县2010年第二批次19号地块建设项目红线范围内地上附着物的通告及公示照片。
以上证据的证明目的：1．被告征收两原告长征路居委会土地的行政行为有法定依据且程序合法。2．账款已经打到了原告的账户上。3．两原告的起诉超过了法定起诉期限。
第三人桑植县东风金地置业有限公司并未提交书面答辩意见。
原告***、***对被告桑植县人民政府提交的证据发表质证意见如下：对证据1-12的真实性、合法性、关联性和证明目的均提出异议，被告是没有按照程序进行征收的，也没有给包括原告在内的承包人进行补偿，不能达到证明被告所说的程序合法、补偿到位的目的。对证据13-15的关联性和证明目的提出异议。对证据16的真实性无异议，合法性和关联性有异议。对证据17的真实性、合法性和关联性都有异议。
第三人桑植县东风金地置业有限公司对被告桑植县人民政府提交的证据没有异议。
被告桑植县人民政府对原告***、***提交的证据发表质证意见如下：对于所有证据的真实性、合法性和关联性均无异议，对于证明目的有异议，农村土地、山林使用证登记是对宅基地的登记，与本案的林地不相干。
第三人桑植县东风金地置业有限公司的质证意见跟被告一致。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：
原告提交的所有证据真实性、合法性、关联性予以认可。被告提交的证据1-11真实性、合法性、关联性予以认可。证据12征地相关照片没有标注拍摄人、拍摄时间和拍摄地点，不符合证据法定形式，对其合法性不予认可。证据13-15中，湖南省武陵源区人民法院（2019）湘0811行初11号行政裁定书、张家界市中级人民法院（2019）湘08行终97号行政裁定书的内容是关于朱月银与桑植县自然资源局的行政纠纷，与本案没有关联性，不予认可，对其他证据的三性予以认可。证据16-17中不动产权证的权利人是本案第三人桑植县东风金地置业有限公司，通告和公示照片是关于腾地行为的，与本案征收行为不具有关联性，不予认可。
经审理查明，2010年，桑植县人民政府为了实施两房建设用地项目需征收桑植县澧源镇长征路居委会集体土地，原告的宅基地在征收范围内。该项目用地经湖南省人民政府〔2010〕政国土字671号文件批准，桑植县人民政府于2010年6月9日发布了征地公告（桑政通〔2010〕24号）。桑植县国土资源局经过实地调查后，于2010年6月15日发布了征地补偿安置方案的公告。经过公告确定的异议期后无人提出异议或听证的要求，桑植县国土资源局将征地补偿安置方案送交桑植县人民政府审批。桑植县人民政府于2010年7月2日作出关于《桑植县2010年第二批次建设项目征地补偿安置方案》的批复，同意此方案实施。根据被征收土地分户测量面积及青苗类别公示表及桑植县保障性房建设土地及地上附着物花名册记载，产权人为***（图纸名***）的旱地面积线内969．17m2，补偿金额为67,599元，线外17．87m2，补偿金额为1,246元，以上两项金额都已存入***在华融湘江银行的储蓄账户里。还有一处记载产权人为张金平（公示表记载的是张二平）、***的旱地面积35．54m2，补偿金额总计为2,479元。***、***认为政府实施征收过程中没有尽到通知义务，程序违法，特向本院提起诉讼。
本院认为，被告桑植县人民政府在征收原告宅基地的过程中存在违反法定程序的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。”被告在庭审中明确征收土地适用的法律依据是张家界市人民政府第43号令公布的《张家界市集体土地征收及其房屋拆迁补偿安置办法》。该法第十一条规定：“国土资源行政主管部门应当组织工作人员到现场调查核实，调查结果应经被征地农村集体经济组织、村民和其他权利人确认。被征地农村集体经济组织、村民和其他权利人未在规定期限内办理登记手续或者对征地调查结果拒不配合予以确认的，国土资源行政主管部门可以采取照相、摄像等方式取证，并将取证结果予以公证，作为土地征收和房屋拆迁补偿安置的依据。”根据上述规定，保障被征收人在征收过程中的知情权、参与权是征收行为程序合法的必要条件。两原告作为被征收土地的相关权利人，享有对征地补偿事项的知情权和参与权。被告作为征收主体，应尽到必要的通知义务，听取原告对征地补偿事项提出的意见并记录在案。本案中，虽然被告提交了征地公告和征地补偿安置方案公告，但并未提交证明上述公告在被征收土地所在的社区进行过张贴发布的证据，也没有提交听取过两原告对于被征收土地补偿安置方案意见的相关记录，无法证明被告已经尽到告知和听取被征收人意见的法定义务。此外，在载有原告***、***姓名的桑植县保障性房建设土地及地上附着物花名册上，只有对两原告被征收地类、、地上附着物及其补偿金额的统计没有两原告的签名确认，违反了《张家界市集体土地征收及其房屋拆迁补偿安置办法》（张家界市人民政府第43号令）第十一条关于“调查结果应经被征地农村集体经济组织、村民和其他权利人确认”的规定。被告征收原告土地的行政行为程序违法，本应撤销，鉴于涉案征收行为已经完成，涉案土地也已经出让给第三人，判决撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故判决确认违法。对于原告退还被强占土地的请求，考虑到涉案土地已被桑植县国土资源局以挂牌出让的方式出让给第三人桑植县东风金地置业有限公司，无法返还，对于原告的这一诉请不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：
一、确认被告桑植县人民政府征收两原告长征路居委会渡口组“苏家桥马鞍山宅基地”行为程序违法；
二、驳回原告要求退还土地的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告桑植县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 尹 相 琼
人民陪审员 孙贤国人民陪审员张西
二〇二〇年六月二日
法官助理罗佳峰
书记员徐家正
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。