浙江省杭州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙01行初500号
原告杭州涌泉羊毛衫厂，住所地杭州市华家池77-8号。
负责人缪水泉，厂长。
委托代理人韩学倩，浙江北鼎律师事务所律师。
被告杭州市富阳区人民政府，住所地杭州市富阳区桂花路25号。
法定代表人吴玉凤，区长。
委托代理人徐戈骅、刘哲，富阳区政府法制办公室工作人员。
第三人杭州富阳东洲运动休闲新城建设投资有限公司，住所地杭州市富阳区银湖街道富闲路9号银湖创新中心11号六层607室。
法定代表人羊宏峰，总经理。
委托代理人钟一淳，浙江圣港律师事务所律师。
原告杭州涌泉羊毛衫厂（简称涌泉厂）认为被告杭州市富阳区人民政府（简称富阳区政府）未按照约定履行补偿协议，于2016年11月8日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2016年11月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，因杭州富阳东洲运动休闲新城建设投资有限公司（简称东洲公司）同案件处理结果有利害关系，本院于2017年2月15日依法通知其参加诉讼，并于2017年2月23日公开开庭审理了本案。原告涌泉厂的委托代理人韩学倩，被告富阳区政府的委托代理人徐戈骅、刘哲，第三人东洲公司的委托代理人钟一淳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年2月28日，原富阳市东洲运动休闲新城建设投资有限公司（简称原东洲公司）与涌泉厂签订《富阳市低效利用建设用地二次开发试点工作有偿收回企业资产补偿协议书》（简称《补偿协议》，协议编号：开国收〔2014〕第01号），
原告涌泉厂诉称：2013年前后，党的十八大提出推动工业化和城镇化良性互动，推进城镇低效用地再开发利用。2013年4月份开始，富阳区政府多次通过开会、单独谈话等形式向原告宣传政策，要求原告配合政府的土地再开发工作。原告如果不配合，将面临水、电、货款、税收等的不利政策，考虑再三，原告同意进行协商。协商时，双方确定按基准地价的1.3倍进行补偿，同时约定待新的地价公布后，按新的地价进行补偿，并写入协议。此后进入评估阶段，同时涌泉厂根据被告要求解除与承租户的租赁协议。协议签订后，被告迟迟不公布新的地价，且根据《富阳市人民政府关于推进城镇低效土地再开发工作的补充意见（试行）》（富政函〔2014〕132号，简称《2014年补充意见》）第四条的规定拒绝支付，原告认为，该条规定与《富阳市人民政府关于全面推进城镇低效用地再开发工作的实施意见》（富政函〔2014〕74号，简称《2014年实施意见》）第九条的规定，该条规定，原政策与本意见不符的，以本意见为准。而《2014年补充意见》第四条规定，原《富阳市人民政府关于开展低效利用建设用地二次开发试点工作的实施意见》（富政函〔2012〕214号，简称《2012年实施意见》）已经废止，前后两个意见对《2012年实施意见》的效力规定不同。《2014年补充意见》规定自发布之日起施行，当天发布当天施行是否合法合规？是否经过上级相关部门审核或备案？请求法院审查其内容的合法性与程序上的效力。最后，即便《2014年补充意见》有效，其也仅仅是废止了原来同级政府的政策而已，其根本不能否定从国土资源部到浙江省再到各市的土地再开发工作仍然在试点期间的事实与规定。被告在地价调整公布同一天出台《2014年补充意见》企图抵赖付款义务，应予抵制。特此起诉，请求：1.判令被告依法向原告支付土地收购款3360366.55元（13363.34平方米×525元/平方米×1.3-5760113元）；2.判令被告依法向原告支付违约金2453000元，并以此标准计算至被告实际清偿之日止（每天按补偿款的0.1%计算违约金，暂算至2016年10月21日，共730天，3360366.55×0.1%×730）；3.请求审查《2014年补充意见》的效力；4.诉讼费用由被告负担。
原告向本院提供的证据和依据有：1.信访事项答复意见书，拟证明2014年12月29日被告通过相关部门拒绝向原告支付剩余土地款的事实；2.报告，拟证明2014年11月13日原告要求被告支付剩余土地款的事实；3.《2012年实施意见》，拟证明二次开发和再开发是一脉相承的；4.《2014年补充意见》，拟证明2014年10月11日试点工作尚未结束；5.《2014年实施意见》，拟证明案涉补偿协议是在政府主导下签订的行政协议；6.补偿协议，拟证明案涉协议的存在；7.《浙江省人民政府关于全面推进城镇低效用地再开发工作的意见》（浙政发〔2014〕20号，简称《省政府2014年意见》），拟证明试点工作在2014年根据国土资源部文件要求开展；8.《浙江省人民政府关于推进低效利用建设用地二次开发的若干意见》（浙政发〔2012〕35号，简称《省政府2012年意见》），拟证明浙江省试点工作是从2012年开始，工作内容、精神、方法和2014年的再开发是基本一致的；9.《富阳市人民政府关于公布2014年富阳市基准地价标准的通知》（富政函〔2014〕133号），拟证明2014年10月11日范围试点土地，应该按协议补偿土地款；10，《浙江省富阳市城镇低效用地再开发专项规划》，拟证明案涉地块规划期限为2014-2017年，在二次开发试点工作期间。原告在庭后又提交杭州富阳的官方网站上关于经济开发区的信息公开网页等11组证据。原告的证据均系复制件。
被告富阳区政府辩称：一、案涉《补偿协议》当事双方是原东洲公司和涌泉厂，东洲公司是有限责任公司，不是行政机关，签订《补偿协议》也未受行政机关委托，所以该协议应属民事协议，不是行政协议。富阳区政府不是协议当事方，不是本案适格被告。二、原告诉请支付土地收购款和违约金于法无据。原告诉称被告违反《补偿协议》第七条的约定，但事实上，被告并非案涉协议当事人，不具备违约的主体资格。3.原告诉请对《2014年补充意见》一并进行合法性审查于法无据，案涉协议系民事协议，并非行政行为。《2014年补充意见》的制订也并不违反法律规定。综上，请求判决驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提供的证据和依据有：1.《补偿协议》，拟证明签订协议的当事人是原东洲公司，不是被告富阳区政府；2.东洲公司基本情况，拟证明该公司为有限责任公司，不是行政机关；3.《2012年实施意见》，拟证明该文件发文实施的2012年12月30日起，富阳市在东洲工业功能区开展低效建设用地二次开发试点工作；4.《2014年实施意见》，拟证明《2012年实施意见》与该文件不符的，以该文件规定为准，该文件未对低效用地二次开发试点工作时间作新规定，故原试点工作照旧进行；5.《2014年补充意见》，拟证明2014年10月11日，《2012年实施意见》废止，原富阳市在东洲工业功能区开展的低效建设用地二次开发试点工作于该日结束；6.《富阳市人民政府关于公布2014年富阳市基准地价标准的通知》（富政函〔2014〕133号），拟证明2014年10月11日富阳市调整基准地价标准，该调整不在富阳市低效建设用地二次开发试点工作期间。被告的证据和依据均系复制件。
第三人东洲公司述称：1.同意被告所有答辩意见。2.第三人是具有独立法人资格，自负盈亏的法人公司，第三人与原告签订的补偿协议是在平等协商一致的情况下签订的民事协议，双方主体资格平等，协议内容是双方自愿协商一致的结果，因此我方认为该份协议属于一份民事合同，不属于行政诉讼法规定的法院行政案件受理范围内的行政协议。
第三人没有向本院提供证据和依据。
经庭审质证：原告对被告的证据1的真实性、合法性、关联性没有异议，签订协议的代表人是东洲公司，是在履行政府授权签订协议；证据2能够证明东洲公司的全资母公司是国资委独资的公司；对证据3-4没有异议；对证据5是否合法有效由法庭审查，但即便文件有效，也只是说《2012年实施意见》已经废止，文件废止与试点工作结束是两个概念，试点工作至少从2012年至2014年是延续的，浙政发〔2014〕20号文件第2条第3款第3项规定的有效期是2012-2017年，国土资源部《关于印发开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》（国土资发〔2013〕3号文件规定的有效期是四年，即2014-2017年；对证据6没有异议。第三人对被告的证据均无异议。
被告对原告的证据1、2的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，认为报告是写给开发区管委会的，不能证明被告拒付的事实；对证据3-9的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明内容有异议；证据10原告未能说明证据来源，对其真实性有异议，2014-2017年是试点期间与证据8的证明目的矛盾，实际上都是再开发期间，不是试点工作期间。第三人对原告的证据5的证明内容有异议，认为原告是否同意转让案涉协议项下的资产可以自行决定，第三人和政府都无权干涉，案涉协议属于民事合同，并非行政协议。对原告其他证据的质证意见与被告的意见一致。
本院对上述证据认证如下：被告的证据1和原告的证据6，即案涉被诉《补偿协议》，各方均无异议，予以采信；被告的证据2能够证明作为《补偿协议》一方当事人的原东洲公司变更登记后的基本情况，予以采信；被告的证据3和原告的证据5可以证明在案涉《补偿协议》上加盖公章的富阳市低效利用建设用地二次开发试点工作领导小组办公室的组建情况，予以采信。其余证据对证明原告的起诉是否符合法定条件不具有关联性，不作审核认定。
经审理查明：2012年12月30日，原富阳市人民政府发布《2012年实施意见》，决定在东洲工业功能区开展低效建设用地二次开发试点工作，为加强组织领导，原富阳市人民政府组建了“市低效利用建设用地二次开发试点工作领导小组”，领导小组下设办公室（简称二次办）。同时《2012年实施意见》规定，低效建设用地二次开发的具体实施方式有无偿收回、有偿收回、转移搬迁、兼并重组、产业提升、退二进三等。
2014年2月28日，原东洲公司（2015年12月30日，原东洲公司的企业名称经杭州市富阳区市场监督管理局校准变更为东洲公司）与涌泉厂签订《补偿协议》，原东洲公司为协议甲方暨有偿收回实施人，涌泉厂为协议乙方暨被收购企业。协议主要内容：根据富政函〔2012〕214号《富阳市人民政府关于开展低效利用建设用地二次开发试点工作的实施意见》精神，鉴于乙方低效利用建设用地的现状，为切实节约集约利用土地，乙方同意退出现有土地，由甲方有偿收回。为此，经甲方双方平等、自愿协商，现就有偿收回事宜达成如下一致补偿补助条款：一、乙方的基本情况；二、补偿方式；三、补偿款项和金额；四、补偿款支付方式和期限；五、资产移交期限；六、双方的权利和义务；七、上述中甲方对乙方的土地补偿是根据富政办〔2011〕25号和富政函〔2012〕214号文件的规定，按工业出让土地政府指导价即现行工业用地基准地价上浮30%进行补偿。如果在市低效利用建设用地二次开发试点工作期间，市政府对现行工业用地基准地价进行调整，则甲方对乙方的土地补偿价也进行相应调整，即按市政府调整后新的工业用地基准地价上浮30%的补偿价给予乙方补偿，甲方应在市政府基准地价调整政策出台后10个工作日内结算好差价部分的土地补偿款，并一次性足额支付给乙方。八、违约责任；九、争议处理；十、协议的生效与份数；十一、合同签订日期；十二、补充。本协议未尽事宜，可由双方约定后签订补充协议，补充协议为本协议不可分割的组成部分，具有同等法律效力。协议由甲方代表人张志龙和乙方代表人缪水泉签字并加盖双方公章，由富阳市低效利用建设用地二次开发试点工作领导小组办公室经办人员陈建华、邵建浩，审核人陈悦签字并加盖公章。
本院认为：原告涌泉厂以富阳区政府为被告，要求其履行案涉《补偿协议》的相关约定，并承担违约责任。然而，根据本案查明的事实，案涉《补偿协议》系由原东洲公司和涌泉厂自愿协商一致签订。协议当事人应当自行承担相应法律责任。富阳区政府并非协议一方当事人，原告也没有证据证明存在东洲公司系受富阳区政府委托签订案涉协议等可以归责于富阳区政府的法定情形，其以富阳区政府为被告缺乏基本事实根据。案涉协议由平等民事主体之间协商一致签订，原告根据富阳区政府组建的“二次办”在案涉协议上加盖公章、签约前期有政府相关工作人员参与洽谈等情形，认为案涉协议属于行政协议，富阳区政府应当为此承担合同责任的理由不能成立，本院不予支持。在对原告的基础诉请裁定驳回的情况下，本院对《2012年实施意见》不再一并进行合法性审查。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）、（四）项，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告杭州涌泉羊毛衫厂的起诉。
预缴的案件受理费人民币2494元，退还原告杭州涌泉羊毛衫厂。
审 判 长 李 洵
审 判 员 王银江
代理审判员 蔡维专
二〇一七年四月二十四日
书 记 员 卢姗姗
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。