辽宁省铁岭市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2018）辽12民终2090号
上诉人（原审被告、反诉原告）：铁岭铁光仪器仪表有限责任公司，住所地铁岭市银州区。
法定代表人：李君，该公司董事长。
委托诉讼代理人：宫妍红，辽宁永盟律师事务所律师。
被上诉人（原审原告、反诉被告）：铁岭市绩益房地产开发有限公司，住所地铁岭市银州区。
法定代表人：杨文义，该公司董事长兼总经理。
委托诉讼代理人：靳光，男，1981年11月14日出生，汉族，系该公司员工，住址铁岭市银州区。
委托诉讼代理人：宋国忠，铁岭县忠诚法律服务所法律工作者。
上诉人铁岭铁光仪器仪表有限责任公司因与被上诉人铁岭市绩益房地产开发有限公司合同纠纷一案，不服银州区人民法院（2017）辽1202民初586号民事判决，向本院提起上诉。本院作出（2017）辽12民终1586号民事裁定将案件发回原审法院重审。银州区人民法院依法重审后作出（2018）辽1202民初613号民事判决，铁岭铁光仪器仪表有限责任公司不服，向本院提起上诉。本院于2018年9月29日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人铁岭铁光仪器仪表有限责任公司（以下简称铁光公司）委托诉讼代理人宫妍红、被上诉人铁岭市绩益房地产开发有限公司（以下简称绩益公司）委托诉讼代理人靳光、宋国忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
铁光仪器仪表公司的上诉请求：1、依法撤销银州区人民法院（2018）辽1202民初613号民事判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求；2、被上诉人承担诉讼费用。事实和理由：1、一审法院认定双方签订的《土地转让及新厂区建设协议书》、《铁光公司搬迁经济补偿协议书》《铁光公司搬迁经济补偿协议书之补充协议》、及《关于重新签订铁光公司搬迁经济补偿协议书和绩益建设铁光新厂区有关问题的协议书》均属无效合同，属认定事实错误。上述合同是上诉人将自己具有使用权的土地转让给被上诉人，被上诉人支付转让费和给予经济补偿的协议，符合相关法律规定，没有导致合同无效的情形。至于履行审批手续等不影响补偿协议的效力，一审法院审查的是补偿协议之外和补偿协议履行之后的问题，属认定事实错误。2、一审法院适用法律错误。本案应适用《中华人民共和国宪法》第十条和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条、第二十三条的规定。3、一审法院程序违法。原审原告故意拆分两案起诉，一个起诉补偿转让合同，一个起诉建设施工合同，规避了最高人民法院关于第一审民商事案件管辖标准的规定。4、一审法院没有支持上诉人的反诉请求错误，被上诉人违约应承担违约责任。同时，上诉人在新厂区投入的损失一审法院未予审理。
绩益房地产公司辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。1、该项目属于政府实施城市规划进行的旧城区改造项目，根据土地储备管理办法规定，应由国土资源管理部门报经由批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权，实行招标拍卖，挂牌出让国有土地使用权。而本案是上诉人将该土地使用权通过与被上诉人签合同的方式，私自转让给被上诉人，是违背法律规定的行为。2、上诉人认为适用暂行条例第四条的规定错误。该条款不适用本案，适用于土地在没有政府规划的情况下，上诉人可以再使用年限内转让土地使用权。本案中案涉土地已被政府规划为铁岭铁西商业城项目，且政府已经在工业园区给上诉人安置了新的土地，上诉人对案涉的土地已经没有使用权，何谈转让权。3、上诉人在一审中已经主张了判决第一项的协议是无效协议，上诉人也坚持协议是无效的，因此一审法院程序合法，没有超范围审理。综上，上诉人的上诉请求无事实依据，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求。
铁岭市绩益房地产开发有限公司向一审法院起诉请求：2011年7月7日原告与被告签订《土地转让及新厂区建设协议书》。协议书约定甲方（被告）同意将其厂区占用范围内的国有土地使用权及地上建筑物转让给乙方（原告），乙方同意受让。2011年7月9日双方签订《铁岭铁光仪器仪表有限责任公司搬迁经济补偿协议书》当日又签订《补充协议书》。协议书约定：甲方（被告）同意将厂区地上建筑物及土地使用权转让给乙方（原告），乙方同意受让。协议签订后，原告依约定于2011年7月7日至2012年12月21日期间，共向被告支付搬迁补偿款1820万元。2012年9月6日双方签订《关于重新签订铁光仪器仪表有限公司搬迁经济补偿协议书和绩益建设铁光新厂区有关问题的协议书》。该协议第一条约定：2011年7月7日双方签订的土地转让及新厂区建设协议书，因现行土地出让政策衔接有困难，无法操作，经双方商议，重新签订铁岭铁光仪器仪表有限公司搬迁经济补偿协议书，原协议作废。因政府政策发生变化，协议约定的土地转让及搬迁补偿款无法履行，2013年7月23日被告给原告送达了解除协议的律师函，2013年9月20日被告法定代表人李君和朱总到原告公司通知原告解除合作协议，原告同意解除。协议解除后，原告多次要求被告返还原告支付的搬迁经济补偿款1820万元，被告以各种理由拒付，无奈诉讼至法院，请依法判决：1、被告返还搬迁补偿款1820万元及利息；2、诉讼费被告承担。
一审法院认定事实：2011年5月26日，铁岭市银州区区委区政府为发展铁西，实施铁西板块“退二进三”战略，召开办公会议，专题研究铁西商业城项目。会议指出，铁岭铁光仪器仪表有限责任公司整体搬迁进入银州区工业园区，由铁岭市绩益房地产开发有限公司投资，在铁光公司原地块建设铁西商业城项目。会议原则同意对铁西商业城项目区委区政府在积极争取市政府在项目立项、土地出让、税费、收费等方面提供政策支持。对铁光公司整体搬迁项目在购买国有工业用地收费、扶持资金、厂区配套等方面提供政策优惠。此后，绩益公司和铁光公司经协商，于2011年7月7日签订《土地转让及新厂区建设协议书》。协议书约定铁光公司将其厂区占用范围内的国有土地使用权及地上建筑物转让给绩益公司，并在转让价款及付款时间方式、税费分担、新厂区建设和违约责任等方面进行约定。2011年7月9日，双方又签订了《铁岭铁光仪器仪表有限责任公司搬迁经济补偿协议书》和《铁岭铁光仪器仪表有限责任公司搬迁经济补偿协议书之补充协议》。协议书注明：为配合银州区委、区政府铁西“退二进三”整体规划签订该合同，协议书约定：铁光公司同意将厂区地上建筑物及土地使用权转让给绩益公司，绩益公司同意受让，在原址建设龙翔商业广场；绩益公司支付整体搬迁补偿款共计8000万元，其中，新厂区建设预算5000万元、企业搬迁停产损失和地上建筑物等损失1000万元、购买工业用地使用权和职工买断款2000万元；铁光公司新厂区主体部分由绩益公司承建，建设资金由绩益公司垫付，工程结束后垫付资金冲抵经济补偿款，具体建设事宜双方另行签订建设工程承包合同。此外，该协议还对新厂区建设相关内容和违约责任进行约定。在补充协议书中双方就付款时间以土地摘牌时间为节点进行约定，确定全部款项在2013年4月份之前支付完毕。上述协议签订后，绩益公司分别于2011年7月7日支付铁光公司100万元、7月14日支付100万元、7月20日支付100万元，铁光公司分别出具收据，收据注明款项为土地转让款。2011年7月30日，绩益公司下属铁岭市龙翔建筑工程有限公司根据绩益公司安排与铁光公司就铁光公司新厂区建设项目签订《建设工程施工合同》和《铁岭铁光仪器仪表有限责任公司新厂区建设工程施工合同补充协议》，施工合同及补充协议对工程承包范围、工期、质量标准、验收规范等进行约定，并约定工程款由龙翔公司全额支付。此后龙翔公司按约定开始在铁光公司新厂区建设施工。此后，绩益公司按约定于2011年8月15日向铁光公司支付100万元、9月6日支付100万元、12月6日支付200万元、2012年3月2日支付100万元，铁光公司出具收据科目为土地转让款。2012年9月6日绩益公司与铁光公司签订《关于重新签订铁光仪器仪表有限公司搬迁经济补偿协议书和绩益建设铁光新厂区有关问题的协议书》。该协议第一条约定：2011年7月7日双方签订的土地转让及新厂区建设协议书，因现行土地出让政策衔接有困难，无法操作，经双方商议，重新签订铁岭铁光仪器仪表有限公司搬迁经济补偿协议书，原协议作废。该协议第二条约定：铁光公司新厂区建设项目由绩益公司下属企业龙翔建筑公司承建，涉及7个项目，并对执行的工程预算造价和下调造价数额进行约定。该合同签订当日，绩益公司分两笔支付铁光公司土地转让款500万元，11月12日支付200万元、2012年12月21日支付300万元。以上，绩益公司共向铁光公司支付土地转让款1800万元。截止到2013年初，龙翔建筑公司为铁光公司承建的新厂区项目主体框架基本建成。在此期间，绩益公司铁西龙翔商业广场项目立项和涉及土地出让、转让优惠政策等相关问题，经沟通未获铁岭市政府主管部门同意，绩益公司认为与铁光公司签订的合同目的已经不能达到，将为铁光公司建设的厂房框架搁置，未按双方合同约定时限支付相关经济补偿及其他费用。后铁光公司派人住新厂区看护至今。2013年7月23日和8月20日，铁光公司以绩益公司严重违约为由，向绩益公司送达了解除2011年7月9日双方签订《铁岭铁光仪器仪表有限责任公司搬迁经济补偿协议书》及该协议的《补充协议书》的律师函，绩益公司收到后同意解除协议，同意双方之间结算事宜另行协商解决。后双方多次协商未果。2016年11月18日，铁光公司向绩益公司出具《铁光公司对现有土地及资产搬迁补偿情况的说明》，对搬迁补偿提出两种方案，并声明与原告之间的合作的基本想法没有大的变化，绩益公司未同意，于2017年2月向法院起诉。另查明，铁光公司厂区土地为国有工业用地，2005年6月以政府出让方式获得。在与绩益公司签订相关合同后，铁光公司为履行合同，为新厂区土地、附属工程建设等方面投入资金1000余万元。一审法院认为，原告（反诉被告）绩益公司与被告（反诉原告）铁光公司签订《土地转让及新厂区建设协议书》后，虽为双方协议作废，并变更为《铁岭铁光仪器仪表有限责任公司搬迁经济补偿协议书》和《铁岭铁光仪器仪表有限责任公司搬迁经济补偿协议书之补充协议》，隐去土地转让标题，但前后合同的核心内容基本一致，仍为国有工业用地使用权的转让。在该合同中，双方明确约定绩益公司受让铁光公司土地后，将该土地用于建设龙翔商业广场，虽然该项目属于地方区级政府为实施城市规划进行的旧城区改建项目，但双方仍须在政府主导下，严格依据法律规定实施。关于国有工业用地使用权转让后用途改变问题，《中华人民共和国土地管理法》第五十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十四条和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条、第二十条、第二十六条、第二十七条有明确规定：即以出让方式取得土地使用权的，转让土地使用权、房地产后，受让人改变原土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须征得原出让方同意，并经土地管理部门和政府规划行政主管部门批准，变更出让协议或重新签订土地出让合同，相应调整土地出让金。土地使用权人转让土地使用权必须签订书面合同，必须进行价格评估，双方约定价格明显低于市场价格的，政府有优先购买权。而本案中，绩益公司和铁光公司签订土地转让合同明确改变了土地用途，由工业用地变更为商业用地，但双方行为没有征得原土地出让方铁岭市国土资源局同意，没有经过铁岭市政府土地和规划行政主管部门批准。而且，双方签订合同违反法律规定，以搬迁经济补偿协议规避土地转让核心内容，议定土地转让价格过低，且没有经过评估，影响了国家优先购买权的实施。据此，可以认定绩益公司与铁光公司签订的相关合同即《土地转让及新厂区建设协议书》、《铁岭铁光仪器仪表有限责任公司搬迁经济补偿协议书》、《铁岭铁光仪器仪表有限责任公司搬迁经济补偿协议书之补充协议》、《关于重新签订铁光仪器仪表有限公司搬迁经济补偿协议书和绩益建设铁光新厂区有关问题的协议书》违反国家法律强制性规定，并损害国家利益，均属于无效合同。因上述合同目的和主要内容违法，合同全部无效。根据我国合同法的相关规定：无效合同自始没有法律约束力，合同被认定无效后，当事人因该合同取得的财产，应当予以返还。因而，本案中，绩益公司要求铁光公司返还搬迁补偿费即土地转让金1800万元的诉讼请求符合法律规定，并有证据证明，予以支持。而绩益公司要求铁光公司返还办证款20万元的诉讼请求，证据不足，不予支持。关于合同无效后的过错责任及赔偿问题，本院认为，绩益公司作为房地产开发企业，对国家土地出让和转让政策明知，但仍为获取经济利益违法签订土地转让合同，损害国家利益，存在严重过错。而铁光公司作为大型生产企业，明知绩益公司受让土地目的和约定价格不符合国家法律规定，仍为企业经济利益签订上述合同，亦存在严重过错。双方应按50%比例各自承担相应责任，对双方经济损失进行赔偿。关于合同无效后的实际经济损失问题，本院认为，本案诉讼涉及的经济损失可确定为绩益公司已付土地转让金的利息损失，因双方均存在过错，且已有证据证明铁光公司将收取的1800万元土地转让金基本用于履行双方签订合同，投入到新厂区购买土地和厂房配套工程建设中，故铁光公司可按50%比例对绩益公司相关利息损失进行赔偿。基于无效合同责任双方均不可获利原则，利率可按中国人民银行人民币单位存款一年期定期基准利率计算。关于铁光公司提出绩益公司起诉已经超过诉讼时效的抗辩意见，本院认为，本案涉及合同违反国家法律强制性规定，合同目的违法，为无效合同，人民法院有权依国家公权力予以认定，不存在诉讼时效问题，对该意见不予采纳。关于铁光公司要求追加铁岭市龙翔建筑工程有限公司为本案第三人的请求，本院认为，龙翔公司与铁光公司签订的新厂区建设施工合同基于本案双方当事人签订的土地转让和搬迁经济补偿合同，本案裁判结果确与该公司有利害关系，但考虑该公司与铁光公司相关案件本院已经以其他案由受理，铁光公司可在涉及本案的裁判文书生效后，另行主张权利。关于铁光公司的反诉请求，本院认为，铁光公司反诉中关于要求绩益公司按合同约定承担违约责任，已付经济补偿款不应予退还的主张，因本案涉及合同无效，不适用有效合同的相关规定，不予支持。而铁光公司反诉中提出在新厂区投入方面的损失，因双方当事人均已经在本院另案起诉，而且已建厂房是否合法、是否符合国家标准未经有关部门认定和验收，绩益公司、铁光公司建设成本和投入损失未经鉴定和评估，双方损失未确定，被告该反诉主张不宜在本案一并处理。铁光公司可在人民法院关于相关合同效力的裁判文书生效后，按生效裁判文书确定责任比例，另行主张权利。铁光公司该部分反诉诉讼费用可予以退还。
综上，为维护国家利益和法律实施，规范社会主义市场经济行为，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十六条、第五十八条、《中华人民共和国土地管理法》第五十六条、《中华人民共和国城市房地产管理法》四十四条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条、第二十条、第二十六条、第二十七条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条和《中华人民共和国民事诉讼法》第五十一条的规定，判决：一、原告（反诉被告）铁岭市绩益房地产开发有限公司和被告（反诉原告）铁岭铁光公司仪器仪表有限责任公司签订的《土地转让及新厂区建设协议书》、《铁岭铁光仪器仪表有限责任公司搬迁经济补偿协议书》、《铁岭铁光仪器仪表有限责任公司搬迁补偿协议书之补充协议》和《关于重新签订铁光仪器仪表有限公司搬迁经济补偿协议书和绩益建设铁光新厂区有关问题的协议》为无效合同；二、被告（反诉原告）铁岭铁光仪器仪表有限责任公司于本判决生效后30日内返还原告铁岭市绩益房地产开发有限公司土地转让金1800万元，并按中国人民银行同期人民币一年期定期单位存款基准利率，支付原告自2012年12月22日起至全部款项（1800万元）返还之日止利息损失的百分之五十。三、驳回原告（反诉被告）铁岭市绩益房地产开发有限公司其他诉讼请求。四、驳回反诉原告铁岭铁光仪器仪表有限责任公司反诉请求。上述金钱给付义务逾期履行，按《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定执行。案件受理费131000元（由原告缓交），由被告铁岭铁光仪器仪表有限责任公司负担129700元，原告负担1300元；反诉费95470元（被告预交），由反诉原告铁岭铁光仪器仪表有限责任公司负担65500元，余反诉费29970元予以退还。
本院二审期间，当事人没有提交新证据。本院对一审查明的事实予以确认。
本院认为，一、关于案涉的《土地转让及新厂区建设协议书》、《铁光公司搬迁经济补偿协议书》《铁光公司搬迁经济补偿协议书之补充协议》、及《关于重新签订铁光公司搬迁经济补偿协议书和绩益建设铁光新厂区有关问题的协议书》效力问题。
根据原审法院查明的事实，上诉人铁光公司与被上诉人绩益公司在上述协议中约定的转让地块的土地性质为工业用地。《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定，“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意”；《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十四条规定，“以出让方式取得土地使用权的，转让房地产后，受让人改变原土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得原出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金”。依据以上法律规定，可以得出改变出让土地的用途，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，否则无效。本案中，根据双方签订经济补偿协议明确约定绩益公司受让铁光公司的工业用地后，将该土地用于建设龙翔商业广场，改变了案涉国有土地的土地用途。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金”之规定，绩益公司要将案涉土地由工业用地变更为商业用地，必须先取得国土部门及规划部门的同意，重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。本案中，直至一审期间绩益公司并未补办相关部门的批准手续，故原审法院认定上述合同无效正确，本院予以维持。
二、关于原审法院的程序问题。
第一、关于铁光公司主张原审原告故意拆分案件起诉，规避了最高人民法院关于第一审民商事案件管辖标准的规定一节。本院认为，本案的土地使用权转让及经济补偿合同与建设工程施工合同不属于同一法律关系，原审法院受理案件程序并无不当。铁光公司主张建设工程施工合同为《土地转让及新厂区建设协议书》中不可分割的部分，应在同一案件中一并处理不能成立。首先，双方于2012年9月6日签订的《关于重新签订铁光公司搬迁经济补偿协议书和绩益建设铁光新厂区有关问题的协议书》已经解除了《土地转让及新厂区建设协议书》，双方对该协议作废达成了一致意见。因此，从合同的文本体例上看，建设工程施工合同并非是土地使用权转让及经济补偿合同不可分割的一部分。其次，本案审查的内容为土地使用权转让及经济补偿合同的效力和双方的权利义务关系。而建设工程施工合同案件审理的标的为建设单位与施工单位之间围绕工程施工建设的法律关系。同时，建设工程施工合同的施工单位是铁岭市龙翔建筑工程有限公司。上述两份合同的标的不同，审理范围不同，当事人也不尽相同。故原审法院对上述两份合同分别进行审理并无不当。
第二、关于铁光公司主张一审法院没有支持其反诉请求错误，被上诉人违约应承担违约责任。同时，铁光公司在新厂区投入的损失一审法院未予审理的问题。本院认为，关于合同无效的处理。合同确认无效后不存在违约责任问题。铁光公司关于绩益公司承担违约责任的主张无法律依据，不能得到支持。依据法律和司法解释的规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此遭受的损失。双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。原审法院已经对双方的过错责任进行认定，双方按50%比例各自承担相应的责任，对对方的经济损失进行赔偿。原审法院的认定符合本案实际，本院予以维持。关于铁光公司提出的在新厂区建设投入方面的损失。如上文所述，该争议与本案土地使用权转让及经济补偿合同并非同一法律关系，且双方当事人已经在原审法院另案诉讼，故原审法院未予审理并非程序违法。综上，上诉人铁光公司的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费131,000元，由上诉人铁岭铁光仪器仪表有限责任公司负担。
本判决为终审判决
审 判 长 冯 景 芳
审 判 员 贾 春 红
审 判 员 裴 好 生
二〇一八年十一月二十三日
法官助理 高彤书记员蒋厦