广西壮族自治区高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2019）桂行申512号
再审申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区人力资源和社会保障厅。住所地：南宁市青秀区星湖路北二里2-1号。
法定代表人***波，厅长。
委托代理人程挺干，该厅工伤保险处调研员。
委托代理人李祖科，北京大成（南宁）律师事务所律师。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）南宁市缘居建筑工程劳务有限责任公司。住所地：南宁市安吉路17号。
法定代表人陈祥佳，董事长。
委托代理人陈锋，南宁市青秀法律事务中心法律工作者。
委托代理人陈贤富，南宁市青秀法律事务中心法律工作者。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）防城港市人力资源和社会保障局。住所地：防城港市金花茶大道中段人力资源市场大楼。
法定代表人**，局长。
一审第三人、二审被上诉人韦爱花，女，1970年3月4日出生，瑶族，住都安瑶族自治县。
一审第三人、二审被上诉人蒙秀兰，女，1990年2月6日出生，瑶族，住都安瑶族自治县。
一审第三人、二审被上诉人蒙志恩，男，1992年2月15日出生，瑶族，住都安瑶族自治县。
一审第三人、二审被上诉人蒙志情，男，1993年10月30日出生，瑶族，住都安瑶族自治县。
上述一审第三人的共同委托代理人韦汉邦，都安县安阳法律服务所法律工作者。
再审申请人广西壮族自治区人力资源和社会保障厅（以下简称自治区人社厅）、再审申请人南宁市缘居建筑工程劳务有限责任公司（以下简称缘居建筑公司）因与被申请人防城港市人力资源和社会保障局（以下简称防城港人社局）及一审第三人、二审被上诉人韦爱花、蒙秀兰、蒙志恩、蒙志情工伤行政确认、行政复议一案，不服南宁市中级人民法院（2019）桂01行终82号行政判决，分别向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
南宁市西乡塘区人民法院一审查明：韦爱花系蒙桂华妻子，蒙志恩、蒙志情系蒙桂华的儿子，蒙秀兰系蒙桂华的女儿。蒙桂华为缘居建筑公司的职工，双方签有《农民工劳动合同书》。合同约定，从2017年2月16日起，蒙桂华在防城港市沙潭江汽车客运站（中心区公交客运站）建筑施工作业岗位工作。2017年4月15日12时左右，蒙桂华在防城港市沙潭江汽车客运站工地下班后乘坐蒙志敏驾驶的摩托车准备前往港口区金花茶大道附近的快餐店吃饭，途中发生交通事故受伤，被送至防城港市第一人民医院进行治疗，医院诊断为：1.创伤性颅脑损伤（重型）、右颞叶及右侧基底节区脑挫伤伴蛛网膜下腔出血、右颞部硬膜下血肿、左枕骨及两侧乳突线性骨折、右颞部、右枕部头皮挫裂；2.失血性休克；3.两肺挫伤；4.右小腿挫裂伤；5.左肱骨骨折；6.右下肢深静脉血栓；7.脑积水。2017年5月5日，防城港市公安局交通警察支队港口大队作出《道路交通事故认定书》（防港公交（港口）认字第4506028201700014号），认定蒙桂华不承担此次事故责任。2017年9月7日，蒙志恩向防城港人社局提出蒙桂华的工伤认定申请。2017年9月13日，防城港人社局予以受理。2017年9月18日，防城港人社局作出《工伤认定限期举证通知书》（防人社工证字〔2017〕10017号），要求缘居建筑公司自收到通知书之日起5日内提交举证材料。缘居建筑公司签收后，于2017年9月22日向防城港人社局提交了相关举证意见和证据。2017年11月10日，防城港人社局作出《认定工伤决定书》（防人社工认字〔2017〕10122号），认为蒙桂华受到的事故伤害符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项之规定，属于工伤认定范围，予以认定为工伤。缘居建筑公司不服，向自治区人社厅申请行政复议，自治区人社厅于2018年1月8日受理，并于2018年2月28日作出桂人社复决字〔2018〕8号《行政复议决定书》，维持了防城港人社局作出的《认定工伤决定书》（防人社工认字〔2017〕10122号）。缘居建筑公司不服提起行政诉讼，请求：1.依法撤销自治区人社厅作出的《行政复议决定书》（桂人社复决字〔2018〕8号）；2.确认防城港人社局受理蒙桂华工伤认定程序违法；3.停止执行防城港人社局作出的《工伤认定决定书》（防人社工认字〔2017〕10122号）；4.依法撤销防城港人社局作出的《工伤认定决定书》（防人社工认字〔2017〕10122号）。
另查明，缘居建筑公司未为蒙桂华办理参加工伤保险手续，未为其缴纳工伤保险费用。
南宁市西乡塘区人民法院一审认为：关于缘居建筑公司认为防城港人社局受理蒙志恩提出的工伤认定申请属于程序违法的主张。根据《人力资源和社会保障部关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见（二）》（人社部发〔2016〕29号）第七条“用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区的，原则上应在注册地为职工参加工伤保险；……未参加工伤保险的职工，应当在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇”的规定，本案中，缘居建筑公司的注册地虽为南宁市，但本案案涉的生产经营地为防城港市，缘居建筑公司未为蒙桂华办理参加工伤保险手续，亦未为其缴纳工伤保险费，蒙桂华的工伤申请事宜应当在生产经营地即防城港市办理，防城港人社局受理蒙志恩提出的工伤认定申请符合上述规定，其受理行为并无不当。关于防城港人社局作出的工伤认定是否具备合法性的问题。根据《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定，职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。又根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第六条第（三）项之规定，从事属于日常工作生活所需要的活动，且在合理时间和合理路线的上下班途中，社会保险行政部门认定为“上下班途中”的，人民法院应予支持。本案中，蒙桂华为缘居建筑公司职工，其在2017年4月15日12时下班后在去吃午饭的途中发生非本人主要责任交通事故伤害，上述事实有蒙志恩递交的工伤认定申请表、《农民工劳动合同书》、相关门诊病历、《道路交通事故认定书》、《询问笔录》、《工伤认定调查笔录》等在案证据为证。缘居建筑公司的涉案工地未为员工提供固定餐食，职工蒙桂华在上午下班后外出前往快餐店就餐属于从事日常工作生活所需要的活动，且在合理时间和合理路线的上下班途中，其在合理时间和合理路线的下班途中发生非本人主要责任交通事故，其受伤导致死亡的情形符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项和《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第六条第（三）项的规定。防城港人社局据此认定蒙桂华受伤死亡为工伤，认定事实清楚、证据确凿、适用法规正确。关于缘居建筑公司要求停止执行防城港人社局作出的《认定工伤决定书》（防人社工认字〔2017〕10122号）的诉讼请求。行政行为的执行问题不是本案行政诉讼审查和处理的范围，对于缘居建筑公司该项诉讼请求不予处理。自治区人社厅收到缘居建筑公司的行政复议申请后，依法进行受理，在查明事实的情况下，于法定期限内作出桂人社复决字〔2018〕8号《行政复议决定书》，维持了防城港人社局作出的《认定工伤决定书》（防人社工认字〔2017〕10122号），并依法向各方当事人进行了送达，自治区人社厅的复议行为认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回缘居建筑公司的诉讼请求。
南宁市中级人民法院对一审判决认定的事实予以确认。另查明，蒙桂华于2017年12月14日死亡。
南宁市中级人民法院二审认为：关于防城港人社局是否有权作出本案工伤认定决定的问题。缘居建筑公司的注册地虽在南宁市，但涉案的生产经营地在防城港市，缘居建筑公司亦未为蒙桂华办理参加工伤保险手续和缴纳工伤保险费，防城港人社局受理蒙桂华近亲属的工伤认定申请并作出工伤认定决定，符合《人力资源和社会保障部关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见（二）》[人社部发（2016）29号]第七条的规定。关于防城港人社局认定蒙桂华所受事故伤害为工伤是否正确的问题。蒙桂华为缘居建筑公司职工，其于2017年4月15日12时下班后外出吃午饭的途中受到非本人主要责任的交通事故伤害，因缘居建筑公司的涉案工地未为蒙桂华提供固定午餐，蒙桂华在中午下班后外出前往快餐店就餐属于从事日常工作生活所需要的活动，且在合理时间和合理路线的上下班途中，防城港人社局认定蒙桂华受伤为工伤，结果正确，依法予以支持。《工伤保险条例》第十九条第二款规定：“职工或者近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”缘居建筑公司提供的工地现场照片和《劳务人员管理制度》，即使可以证明缘居建筑公司为其工地职工提供住宿、厨房等生活设施，但并未排除职工可以在工地外食宿。缘居建筑公司提供的证据不足以证实蒙桂华不是在合理时间和合理路线的上下班途中从事日常工作生活所需要的活动，对其认为蒙桂华所受事故伤害不属于工伤的主张，依法不予支持。本案存在的问题是，自蒙桂华的近亲属蒙志恩申请工伤认定至防城港人社局作出工伤认定决定时，蒙桂华尚未死亡，工伤认定应以蒙桂华的名义进行申请还是以蒙志恩的名义申请。《工伤保险条例》第十七条第二款规定：“用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。”在有权机关对该规定未作出特别解释时，应按照一般的法律原则或做法进行理解。即权利人未死亡时，应以权利人的名义寻求法律救济。防城港人社局以蒙志恩为申请人作出工伤认定决定，程序违法。但因蒙桂华在本案工伤认定决定作出后不久死亡，且工伤认定结果正确，工伤认定受理程序上的违法对上诉人的权利不产生实际影响，故没有重新申请和重新认定的必要。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。据此，确认防城港人社局作出的工伤认定决定程序违法，但不予撤销，保留其法律效果。同理，自治区人社厅应当确认防城港人社局的工伤认定决定程序违法却予以维持，确认自治区人社厅作出的涉案行政复议决定程序违法，但不予撤销，保留其法律效果。至于缘居建筑公司提出的行政行为停止执行的问题，一审认为执行问题不在本案处理范围而未予处理并无明显不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决变更南宁市西乡塘区人民法院（2018）桂0107行初108号行政判决结果（主文）为：一、确认防城港人社局防人社工认字〔2017〕10122号《认定工伤决定书》程序违法；二、确认自治区人社厅桂人社复决字（2018）8号《行政复议决定书》程序违法。
再审申请人自治区人社厅申请再审称：二审判决对工伤申请主体问题的理解与法律的明确规定不符，属于适用法律错误。根据《工伤保险条例》第十七条第二款的规定，“工伤职工、近亲属、工会组织”三者之间是选择关系，任一主体均有权作为申请人直接提出工伤认定申请。如果只能以蒙桂华作为申请人，因其已经不省人事，无法签字确认并配合提供材料，工伤认定将无法启动。如果按照二审判决的逻辑，应当以蒙桂华名义申请工伤认定，其儿子蒙志恩代为实施，但是蒙志恩要代为实施此项行为，只能通过三种渠道：一是获得蒙桂华的授权；二是向法院申请认定蒙桂华为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人，确定其作为监护人从而获得法定代理权；三是等待蒙桂华死亡后再实施。实际上这或者不人性化，根本无法操作；或者将人社部门陷于两难境地，与建设“服务型政府”背道而驰；或者有可能导致超过1年的工伤申请期限。在实务处理上，统一格式的《工伤认定申请表》上列有申请人、受伤害职工、申请人与受伤害职工关系三项内容，支持近亲属作为申请人提出工伤认定申请的同时，也表明申请人与受伤害职工的关系，法律关系清晰无歧义。人社部门在申请人问题上没有程序错误，如执行二审判决，将对人社部门今后处理工伤认定申请事项造成巨大影响。请求撤销二审判决，改判维持一审判决。
再审申请人缘居建筑公司申请再审称：1.一审、二审判决认为缘居建筑公司关于“停止行政行为的执行”的诉讼请求不在本案处理范围未予处理，属于程序违法和遗漏诉讼请求。2.二审判决已经确认以蒙志恩的名义申请工伤认定程序违法，且防城港人社局受理工伤认定审查时只有经办人赵刚同意，负责人并未签字审批同意，防城港人社局对王世鼎、苏进才的调查程序存在瑕疵，存在瑕疵的调查笔录不能作为定案依据，因此防城港人社局受理工伤认定申请和作出工伤认定决定的程序严重违法，损害缘居建筑公司的合法权益，应当依法撤销。3.有新的证据足以推翻原判决，原判决认定事实的主要证据不足且系伪造的。2019年11月6日经向蒙桂华的工长王世鼎的调查笔录证明，蒙桂华受聘于王世鼎，蒙桂华的《农民工劳动合同书》是伪造的，蒙桂华与缘居建筑公司并未形成劳动关系，而且当天工友们都是在工地吃饭。蒙桂华工友韦志芬、韦昌先在接受防城港人社局调查以及蒙志敏在接受交警大队调查时，均承认2017年3月份才到防城港做工，蒙桂华的劳动合同却是2017年2月16日签订，足以证明是虚假的。而且《工伤认定调查笔录》也证明蒙桂华工作平时均是吃住在工地，本案蒙桂华在收工后到外面吃饭受伤，不能说明劳动合同履行地在防城港市。4.韦爱花的代理人韦汉邦在防城港市劳动人事争议仲裁委员会劳动争议案件（防劳人仲字〔2019〕195号）《庭审笔录》中的陈述证明，韦爱花与蒙桂华没有办理结婚登记，不能作为继承人和权利人参加本案诉讼。请求对本案进行再审，并改判撤销自治区人社厅作出的《行政复议决定书》（桂人社复决字〔2018〕8号）和防城港人社局作出的《工伤认定决定书》（防人社工认字〔2017〕10122号），责令其重新作出行政行为。
被申请人防城港人社局答辩称：1.被申请人受理工伤认定申请符合法定程序。蒙志恩作为工伤职工的近亲属，有权直接提出工伤认定申请。2.本案工伤认定决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。蒙桂华在缘居建筑公司承包的防城港市沙潭江汽车客运站工程项目工地工作，其在中午下班后，外出用餐途中发生非本人主要责任的交通事故，应认定为工伤。3.根据我国行政诉讼法的相关规定，人民法院的判决结果没有停止执行行政行为的类型，一审、二审判决未遗漏诉讼请求。4.户主姓名为蒙桂华的居民户口簿（户号293005466）登记的事项：“姓名韦爱花，与户主关系妻”，这具有证明韦爱花的身份为工伤职工蒙桂华配偶的效力。一审、二审判决未错列诉讼参加人。
一审第三人、二审被上诉人韦爱花、蒙秀兰、蒙志恩、蒙志情答辩称：1.蒙桂华于2017年4月15日发生交通事故受伤之日起意志处于深度昏迷状态，其儿子蒙志恩在这种情况下申请工伤认定，符合客观情况及相应的规定。2.工伤认定是劳动者在受伤之后为了获取相应工伤待遇而必须经过的程序，不管由伤者本人提出或其近亲属提出均不影响工伤待遇获得者的合法权益。二审判决认定蒙桂华未死亡应由其作为申请人而以儿子蒙志恩作为申请人申请工伤认定为程序违法，这是对法律理解错误。儿子去申请工伤认定的目的也是维护父亲的合法权益，二审判决对法律的理解不符合常理。
本院经审查认为：一、关于蒙桂华所受事故伤害是否属于工伤的问题
《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定：“职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。”《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第六条第（三）项规定：“从事属于日常工作生活所需要的活动，且在合理时间和合理路线的上下班途中，社会保险行政部门认定为‘上下班途中’的，人民法院应予支持。”本案中，蒙桂华为缘居建筑公司职工，其在2017年4月15日12时下班后在去吃午饭的途中发生非本人主要责任的交通事故伤害，上述事实有蒙志恩递交的工伤认定申请表、《农民工劳动合同书》、相关门诊病历、《道路交通事故认定书》《询问笔录》《工伤认定调查笔录》等在案证据为证。因此，原审判决认为缘居建筑公司的涉案工地即使为工地职工提供住宿、厨房等生活设施，但并未排除职工可以在工地外食宿，蒙桂华在上午下班后外出前往快餐店就餐属于从事日常工作生活所需要的活动，且在合理时间和合理路线的上下班途中，其在合理时间和合理路线的下班途中发生非本人主要责任交通事故，其受伤导致死亡符合上述规定所述的认定工伤的情形是正确的，本院予以确认。缘居建筑公司提出，原审判决不处理其要求停止执行防城港人社局作出的《认定工伤决定书》的诉讼请求，属于程序违法和遗漏诉讼请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条“诉讼期间，不停止行政行为的执行。但有下列情形之一的，裁定停止执行：（一）被告认为需要停止执行的；（二）原告或者利害关系人申请停止执行，人民法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的；（三）人民法院认为该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（四）法律、法规规定停止执行的”的规定，本案不符合停止执行行政行为的情形，而且申请停止执行行政行为与案件的诉讼请求不同，原审判决认定行政行为的执行问题不是本案行政诉讼审查和处理的范围而未予处理并无不当。关于缘居建筑公司申请再审时提供的2019年11月6日向蒙桂华工长王世鼎的调查笔录问题。证人证言不同于其他证据之处在于其并不像书证、物证一样在案件发生时即可固定下来，证人在不同时间、不同场所所作的证言都有可能不同。缘居建筑公司一审时已经提供王世鼎的证言，证明公司提供食宿，蒙桂华居住在工地，蒙桂华违反工地制度外出，工伤认定的事实不清。一审判决认为，王世鼎系缘居建筑公司的工作人员，与公司有利害关系，其庭审中的证言存在诸多自相矛盾的表述，其证言无其他证据予以佐证，真实性无法确认，不能作为本案的定案依据。缘居建筑公司申请再审时又提供王世鼎所作的另外一份证言，同样存在一审判决对王世鼎证言进行认证分析时所指出的问题，故本院对2019年11月6日王世鼎的调查笔录不予采信，理由不再赘述。缘居建筑公司提出，韦爱花的代理人韦汉邦在防城港市劳动人事争议仲裁委员会劳动争议案件（防劳人仲字〔2019〕195号）《庭审笔录》中的陈述证明，韦爱花与蒙桂华没有办理结婚登记，不能作为继承人和权利人参加本案诉讼。《中华人民共和国户口登记条例》第四条第四款规定：“户口登记簿和户口簿登记的事项，具有证明公民身份的效力。”户主姓名为蒙桂华的居民户口簿（户号293005466）记载：“姓名韦爱花，与户主关系妻”。因此，原审判决认定韦爱花与本案的处理存在法律上的利害关系，追加韦爱花为第三人参加本案诉讼正确，本院予以确认。而且根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（五）项“违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的，人民法院应当再审”的规定，本案追加韦爱花作为第三人参加诉讼，并没有影响公正审判，不能以此为由申请再审本案。
二、关于二审判决确认防城港人社局工伤认定决定和自治区人社厅复议决定程序违法是否正确的问题
《工伤保险条例》第十七条第二款规定：“用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。”《工伤保险条例》对于近亲属和工会组织是否应该在工伤职工死亡后才有权提出工伤认定申请，或者近亲属和工会组织是以职工名义还是以自己名义提出工伤认定申请并没有明确规定。“法无禁止即可为。”用人单位、职工及其近亲属和工会组织均有权申请工伤认定。2011年1月1日起施行的人力资源和社会保障部《工伤认定办法》第五条也规定：“用人单位未在规定的时限内提出工伤认定申请的，受伤害职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接按照本办法第四条规定提出工伤认定申请。”工伤认定申请与工伤保险待遇的获得分配是两个不同的法律关系。《工伤认定申请表》上列有申请人、受伤害职工、申请人与受伤害职工关系三项内容，近亲属作为申请人提出工伤认定申请的同时，也列明了其与受伤害职工的关系。另外，并不是工会组织或某位近亲属提出工伤认定申请，工伤保险待遇就归工会组织或那位近亲属所有。不管由谁提出工伤认定申请，工伤保险待遇最终的受益人是受伤害职工。如果工伤职工死亡，工伤保险待遇就产生了如何分配的问题，如果权利人对工伤保险待遇分配产生纠纷，可另案主张权利。因此，二审判决认为蒙桂华未死亡时，应以蒙桂华的名义寻求法律救济，属于对《工伤保险条例》的理解错误，自治区人社厅的申请再审理由成立，本院依法予以支持。但是，鉴于防城港人社局作出的工伤认定决定正确，没有必要仅仅针对该问题再审本案，为避免当事人诉累，本院对此问题予以指出并纠正，但不因此再审本案。
综上所述，缘居建筑公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回南宁市缘居建筑工程劳务有限责任公司、广西壮族自治区人力资源和社会保障厅的再审申请。
审判长 禤达宇
审判员 王小成
审判员 班 艳
二〇一九年十二月二十六日
书记员 贾茜茜