对行政许可法后的建筑业资质管理的思考
安徽省建设厅建管处处长 刘梅生
这几年建筑市场活跃，建筑企业增多，不同投资主体的工程业主提出的不同要求也日益增多，又由于国家把建筑业作为特殊行业实行准入制，这就使我们建筑行政管理部门整天面对不同层面的企业资质审批，面对不断并随时变化的企业申请，面对政府市场监管的无限责任要求，也面对行业监管程序和地方发展的矛盾。虽然行政许可法后各级建管部门依法管理理念发生了积极的转变，为企、便企、利企服务意识明显增强，各种随时、限时、一站式办理的措施也在认真贯彻执行，但我们建筑产业目前存在着：国家规定从事建筑活动的企事业单位及类别多(仅建筑施工企业就有三个层次八十五个类别)，强制执行的标准规范多(质量、安全、监理、施工等各方面)，要求与市场准入资质挂钩的个人执业资格和岗位证书多，围绕建筑产业的相关协会和组织各类活动多的特点，加之目前很多审批事项没有真正做到简政放权，致使建管部门面对的审批事项没有少，各类要求仍然多，仍然身陷各类事务堆中，尤其是施工企业和项目经理的资质审批和变更等事项，是建管部门工作量最大、牵涉面最广、政策性最强、关注度最高的重点，更是成为用来衡量行政效能和扶持企业发展的一个焦点。
最近部里就建筑业企业资质审批改革有了一些新的思路和做法，如对一些专业资质实行设计——施工一体化的改革、简化和下放一些资质变更的有关事宜、总承包企业申请范围内的专业增项可不受年限与级别限制也可覆盖相关专业、淡化资本金和设备、专业一级下放审批权限等，这确实给建筑企业资质申报松开一道绳索，也昭示着随着行政许可法的颁布实施，转变政府职能、提高政府效能、改革现行的行政审批制度的工作已全方位的展开。
建筑业企业的资质管理是一个敏感、沉重、难解的话题，从大规模诞生建筑企业到施工产能过剩，引发建筑市场恶性竞争，导致部里实行宏观控制和2001年—2002年的三个层次的资质就位开始，业内人士就不断探索资质的管理，出台了一些科学的、具有浓厚时代行政色彩的、抬高准入门槛的、有利提高集中度的各种办法和规定。尤其是近年的就位，从标准提高(如原一级企业注册资本金3000万元变更为5000万元)，业绩不得同时使用，申报条件网上审查，人员不得重迭，申报程序层层控制，各级集中大规模的专家审查到现在，全国近6万家企业纷纷就位升级，取得从事建筑活动的资格。其中最大的成效就是在全国建筑市场上建立了综合承包、专业承包、劳务分包三个序列，为建筑业的社会化分工细作奠定了良好的基础；最大的不足是实际上企业数量并没有减少，每年都有递增，解决产能过剩的初衷并没有实现；最大的弊端就是类别太多，程序不简约、环节太复杂，给管理部门和申报企业带来很大的工作量；最大的难题是各级地方管理部门必须考虑本地实际，以扶持企业发展、做大做强行业规模为首要职责，因为谁都不想背负思想不解放，束缚本地企业发展的罪名。用坦诚几句话总结：资质就位加大了企业改革重组方面的压力，促进了地方建筑业数量的压缩和调整，激活了以专业、劳务带动的建筑特色，加快了建筑专业人员的流动和争聘(一级项目经理已是资质申报的奇货可居)，创造了一些对付资质审查的手段和作材料的“高新技术”，引发一些企业之间的内部矛盾(举报、来信接踵而至)，带富了一些相关部门(鉴定、培训、注册、会计、统计事务所、信息中心等)，使其门庭若市效益倍增，也形成了“千夫所指”或共同攻关审批部门的氛围，更调动了地方领导为企业不分青红皂白服务的积极性。
总结资质就位工作的成败得失很有必要，对下一步的改革、思考和制规很有参考借鉴作用。
行政许可法是一个里程碑，建筑施工企业的资质审批和管理是行政许可的改革重点，更是下一步效能建设中的牛鼻子工程，我们的资质标准和资质管理必须据此出发，对一些条款实施修订，但这又是一个庞大的系统工程，牵一发动全身，不宜再重新大洗牌。目前部里采取局部修订过渡、局部放开、不搞大规模就位的方法比较妥当，但还需认真研究，加大力度解放思想，加快进程考虑细节、特别要重点考虑与市场接轨的问题，为此建议：
1、按照有效行政思路制定能推动企业发展的资质平台
行政许可法要求政府管理部门的行政行为要明显改善，行政审批事项要逐步减少，要求政府管理在有限的同时还必须有为。鉴于当前在中国的土地上建筑业作为特殊行业实行准入制还不可能取消、资质管理还不能完全弱化和“弃位”的国情，因此建筑业的资质改革首先要结合有效行政的思路，从制定符合企业发展的政策入手，要程序合法，层次精简，手续简化。目前在实际操作中由于我们的资质标准过于细分，又制定了总承包企业只能增项5个专业等一些束缚规定，这就造成了施工企业往往不能完整的承接工程，业主也往往据此肢解工程。现总感到我们的有效行政程度不高，批准的企业资质总是不够用，因为很多施工企业为业主或市场随时增加的准入要求忙着增项的事屡屡发生，管理部门整天面对各类申请，实际上就是自己制定的规则总是给自己找来无尽的事务。加之有些统一的格式证书制作考虑不全(如安全许可证连变更栏都没有)导致企业一个小变化就要到原发证单位重制新证，企业来回往返不说，还加大了行政成本(行政许可法后行政审批的工本费不准收取)，增多了行政事务。希望在修订标准时首先要考虑对现制定的建筑业企业85个类别的资质进行合并和瘦身，在修改实施意见时，把一些束缚条款去掉，好的企业在工程建造过程中不应该受只能取得17个资质的理论束缚。
2、用分类解决的思路制定宜粗不宜细的规则
最近王素卿司长就建筑企业资质审批改革问题提出了一些重要思路，如淡化注册资本金和设备、实施高端放开低端准入、准予资质条件涵盖不到的地方引入市场手段来弥补等，这些都表明了部里与时俱进和分类解决的思路。这几年由于现行的一些资质标准过高，限制了中小企业的发展，进而逼出了弄虚作假和不诚信的申报，一经发现和通报，企业就会为此付出惨痛的代价，地方政府和各级行业管理部门也难辞其咎，上下各方都互有怨言。究其原委，总感到中国地域广阔，东西南北间的差距太大了，用一套标准来涵盖肯定会有很多问题，对标准的理解和掌握也各不相同，标准是否也能向高考不同分数线一样来考虑差别?标准是一个原则和尺度，其制订的起点高主要是为了控制企业数量，调控行业规模，让一些中小企业望尘莫及，但实际事与愿违，效果并不理想。但不知为何最近征求修改特级企业标准时又提出了更高的标准：如考核营业税5000万元(为此税务部门肯定很感谢我们)、一级项目经理50人以上、还不能承担3000万以下的工程，还要有满足甲级设计资质要求的人员(这样以后全国恐怕只会有以设计为龙头的特级企业了)和以产值挂钩高额的科研经费高级别的研发基地等等规定。相信此标准一实施，特级企业申报数肯定会锐减，原已获得特级的施工企业也许又要改弦更张，另辟其径了。政府这只闲不住的手往往是按下葫芦浮起瓢，想解决这方面的问题，就会冒出另外的问题。行业规则宜粗不宜细，宜简不宜繁是业内人员共识，行政作用领域今后的趋势是由“规制”向“放松规制”转变，是从规制泛滥向适度规制改变，是从随意增制向减制减规转变，是从管制向服务转变，是从市场否定转向市场肯定。按此趋势下步应重点考虑弱化微观管理职能，缓和或放松规制，让市场去选择企业，让企业自律自治在竞争中优胜劣汰(实际上全国有资质的近6万家企业恐怕也有不少自生自灭，已被市场淘汰)，用宏观调控不审批企业或用抬高标准难倒企业的行政做法应该少用或弃用。
3、探索由市场认定的思路放开一部分企业的市场准入
目前我们的资质管理是由政府来认定企业生产能力，能干多少层活都由政府认定的资质说了算，形成超越一层二层都属违法行为的局面。此规制行政色彩太浓，人为因素过强，由此引发的转包挂靠、弄虚作假屡禁不止，也给我们行业在社会的信誉度带来较大不良影响。用解放思想的思路，我们能否探索准予一部分在业内声誉较好的有大量工程业绩的骨干优势企业实行资质等级和准入脱钩，可承揽各类工程，形成高端放开，不要费劲制定特级标准再去重新申报了；探索放开一部分能通过市场经济认可的(如经过信誉评价，工程担保、质量安全保险的)企业承揽工程，探索在分包市场上只要是具有独立法人的，可承担民事法律责任的企业实体不必再有那七十三类的分包资质，只要以岗位专业人员的执业要求为依托，也形成低端放开；探索建立差异化监管机制，在市场准入上，对真正属于民营招商引资项目和私营商品房开放的项目，实行业主行为自律和自管，把准入条件转变为参考因素，准予发包方(真业主)自主选择施工方。
逐步建立由市场认定企业能力的机制，淡化弱化现行的由政府来认定企业能力，是行业改革的方向，在过渡期间出台的一些东西一定要充分调研，听取各个不同层面，不同地域的企业和管理部门意见，应抛弃任何的个人和行业的感情因素，简政放权，简约行政，避免过细，过高、过严的统管方式，避免中央和地方、专业和行业、地方和地方的脱节，还不同层面行政监管分工责任的职能定位，实施全国监管部门的层级监督制，上下齐努力，行业一条心，共同推进行政监管方式的改革，才能使我们的建筑市场更加规范和有序。