中央纪委监察部驻建设部纪检组、监察局
编者按：中央纪委监察部驻建设部纪检组、监察局按照中央纪委监察部的要求组织课题组，对建设系统五年来从源头预防和治理腐败的情况进行了调研并形成报告，“报告”受到中央纪委监察部和建设部领导的重视，中央纪委副书记、监察部部长李至伦批示：“建设部纪检组监察局结合本系统实际，在抓源头上开展了大量工作，较好地发挥了监督和保障作用。本文具有一定的理论水平，内容丰富，紧扣主题，论点较明确，论据较丰富，写作态度认真。”汪光焘部长批示：“调查研究，总结五年来工作，对下一步提出对策的做法好。我们部的各单位应当提倡这种做法。”
上海市建设纪工委、江苏省纪委驻建设厅纪检组监察室参加了调研工作。
按照中央纪委监察部的要求，我们组织了课题组，对建设系统五年来从源头预防和治理腐败的情况进行了调研，现报告如下：
从源头上预防和治理腐败的成效及特点
历史的进程表明，当一个国家处在经济结构转型，经济快速增长时期，往往也是腐败现象的高发期。上世纪八九十年代以来，伴随着激烈的市场竞争和建筑业快速发展，建设系统也经历了腐败与反腐败的严峻斗争。五年来，建设系统努力从源头预防和治理腐败，巩固既有成果，着力抓法制、抓管理、抓教育，探索建设管理体制和机制的改革，努力铲除滋生腐败的土壤，取得一定成效。
（一）“有形建筑市场”成为从源头预防和治理腐败的有效载体
“有形建筑市场”经过初创并在全国推行后，几年来，不断完善、规范，在整顿规范建筑市场秩序中发挥了积极作用，成为建设领域从源头预防和治理腐败的有效载体。尉健行指出：有形建筑市场“在现阶段能较好地解决工程发包承包中信息渠道不畅、交易透明度不高等问题，为建筑市场主体提供一个集中、公开交易的场所，使建设工程交易由无形到有形，由隐蔽到公开，由分散到集中，由无序到有序，有效地促进了建筑市场的规范运作”。
几年来，建筑市场的运行情况在“有形建筑市场”建立前后形成了较鲜明的对比。建立有形建筑市场前，一是没有工程交易的公开场所，缺少公平竞争机制，使得招投标活动难以公开、公正的进行，政府监督也难以实施；二是缺乏公平竞争机制。尽管于1984年前后制定了招投标管理规定，1992年，建设部又颁布了《工程建设施工招标投标管理办法》，但由于缺乏使这些规定得以贯彻实施的有效运行机制，各地招投标率很低，到1996年的十余年间，工程招投标覆盖面始终在40%左右徘徊。多数地区基本没有公开招投标活动，工程项目的确立、国家巨资的投放几乎成了单位或个人行为，腐败现象比较猖獗，建设领域成为经济犯罪案件的高发区之一；三是工程质量没有保证。由于工程层层转包、违法分包，建筑材料大打折扣，重大工程质量事故时有发生。“八五”期间，平均每年发生工程倒塌重大质量事故15.6起，严重影响了投资效益和行业形象。
有形建筑市场建立后，为公开招投标活动提供了场所，促进了招投标制度的实行，直接效果：第一，促进了建设工程交易的公开化、程序化，保护了国有大中型建筑企业，促进了民营建筑企业健康发展，打击了非法转包、违法分包现象。政府有关部门进场集中办公，改变了以往工程建设政出多门、分散管理的弊端。
第二，促进了建筑市场的公平竞争,尤其是许多外地企业不再受地方保护的困扰，公平竞争得到了社会的认可。目前，不少省市开放了建筑市场，外省市建筑企业只需办理备案手续就可以参加当地招投标活动。
第三，市场秩序明显好转。一是工程招投标率明显上升。1996年前，各地的工程项目招投标率都在40％～60％间波动。目前，全国依法应招标和应公开招标的房屋建筑、市政工程的招标率和公开招标率均达90%以上；二是违法违纪案件下降。全国工程建设领域的违法违纪案件1995年为4700多件，2001年为1423件，下降了70%左右。1996年、1997年两年间,被移送司法机关处理4305人，平均每天6人，2001年为299人，平均每天不到1人，减少了六分之五。群众对建筑工程的投诉也不断减少。福建省有形建筑市场建立以来，没有发现有关建筑工程的重大案件。1999年，中央纪委在厦门查处赖昌星走私案时，对有形建筑市场同时进行了检查，没有发现案件；三是工程质量明显提高。据对部分地区的统计，五年来，工程合格率基本达到了90%以上，工程优良率在许多地区达到当地工程总数的四分之一左右，上海、天津、湖南、陕西等地达到了三分之一。“九五”期间，建设规模每年平均以不低于8%的速度增长，但工程倒塌事故明显减少，每年不超过七、八起，主要还是发生在城乡结合部。在国务院转发了《关于健全和规范有形建筑市场若干意见》后，建设部加大工作力度，通过有形建筑市场规范招标投标活动，坚决打击虚假招投标行为，取得成效。
目前，全国336个地级以上城市（地、市、盟），已有325个建立了有形建筑市场，占地级以上城市总数的97%。其中，252个与政府部门及所属机构脱钩，占地级以上有形建筑市场总数的78%。一些工程数量较多、投资额较大的县级市，也因地制宜建立了有形建筑市场。有形建筑市场加强了对规避招标和虚假招投标行为的惩治，对招标方式也进行了改革。
（二）联合执法监察成为源头治腐的有效手段
1996年至1997年间，针对建筑市场乱、工程质量差、管理散、腐败案件高发的问题，建设部、监察部、国家计委、国家工商总局联合对全国建设工程项目进行了执法监察，查出一批违规、违章工程及偷漏税问题，立案9000余件，处理8000余人，其中移交司法机关处理4000余人，有力打击了不法分子，整顿了建筑市场。也就是在执法监察中，发现了“有形建筑市场”这一由地方摸索创造的，有助于规范建筑市场的新形式。同时，建设部与监察部联合成立了建设工程执法监察办公室，共同组织协调建设工程执法监察工作。
围绕整顿规范建筑市场，建设部与监察部多次联合，对全国建筑市场进行执法监察。每次都有部领导或司局领导带队；每到一地都公布举报电话，深入施工现场，深入建筑工程交易中心，认真进行执法监察；每次既查处问题，也注意总结地方好的经验和做法。在联合执法监察的初期，建筑市场的主要问题是不搞招投标；有了有形建筑市场后，主要问题转向虚假招投标、规避招标；现在是围标、串标，团伙作案等问题。各地各阶段好的做法也不同，在执法监察初期，着力遏制腐败，建立“有形建筑市场”，制定规章制度等；现在是源头治腐，加强对市场的监管、改进招投标方式、探索体制机制的改革。2001年9月，建设部再次与监察部联合对建筑市场进行执法监察。从总的情况看，建筑市场经过几年的整顿和多次的执法监察，工程建设各方主体的法律意识有所增强，招标投标活动中的违法违规现象有所遏制，不履行法定建设程序和不执行工程建设强制性标准的局面有所改观，违法设置建筑市场障碍的地区封锁问题有所扭转，各单位质量意识有所提高。为扩大对建筑市场执法监察成果的应用，近两年，建设部又先后与监察部、财政部、国土资源部、人民银行等部门联合对房地产市场、住房公积金管理、城乡规划等进行了专项执法监察和执法检查，都取得了成效。
目前，建设部已把执法监察和执法检查作为整顿规范建筑市场，源头治腐的一项重要手段纳入常规性工作，并成立了稽查机构。
实践证明：联合执法监察和检查对整顿规范建筑市场是一种有效机制。它集几部委的力量、优势于一体，形成合力，对市场的违规违法行为形成高压态势，有利于打击不法行为，遏制腐败现象的滋生蔓延。对规范市场秩序起到了积极的推动作用，对建设主管部门的工作给予了极大地支持，受到建设系统和人民群众的欢迎。
（三）“三审、两交易、一服务”明确了从源头预防和治理腐败的重点部位，深化了源头治腐工作
根据中央纪委有关要求，建设部党组认真分析了建设工作所管行业多、辐射面广、综合职能强的特点和建设领域腐败案件易发多发部位及规律，分析了建设系统多年来在党风廉政建设和反腐败工作中的新情况、新问题，提出了“三审”（各种资质资格的审查、评优评奖的审定、规划的审批）、“两交易”（工程承发包交易和房地产交易）、“一服务”（公用事业的各项服务）源头治腐的工作思路（简称：三、二、一），形成党组文件，指导了行业相关工作。
几年来，围绕“三、二、一”源头治腐的各个部位，建设部在体制和机制的改革，法制化建设方面，做了大量工作，使建设系统的源头治腐工作取得一定成效。一是企业资质改革取得重大进展。建筑业、勘察设计和工程监理企业资质管理规定分别颁布实施，促进了企业组织结构的调整，加强了市场宏观调控和结构调整。建筑市场准入和清出制度基本确立。这些改革措施也为公示制、举报稽查制、事前监督等工作的实施提供了依据；二是取消了一些不必要、不规范的奖项，部里只保留了“鲁班奖”，各省也只保留一项省级奖，并严格了程序和公示、监督机制；三是加强了对城乡规划审批的管理。2002年，建设部、国土资源部、监察部三部门联合对城市规划进行了执法检查；四是建筑市场进一步规范化、制度化。在“九五”工作的基础上，工程招投标制度、监理制度、竣工验收备案制度、市场稽查制度在逐渐完善，质量监督管理制度改革向纵深推进。监理企业也在深化改革。建设工程标准管理体制的改革取得实质性进展，建设标准化体系逐渐完善，工程造价的市场机制正逐步形成。这一系列改革措施和管理制度，涵盖了市场经济条件下工程招投标和工程质量管理的主要环节，构成了建筑市场管理新体制的基本框架；五是房地产市场交易逐步规范。住房分配货币化改革进程的加快，促进了房地产市场的形成和发展。为规范房地产交易行为，国家和地方相继出台了住房制度改革和规范房地产市场的政策、法规，住房实物分配彻底停止。作为住房新体制配套制度重要组成部分的金融、财税、交易政策和法规陆续付诸实施。房地产交易的逐步规范，从源头上减少了滋生腐败的土壤；六是改善了市政公用服务。针对市政公用行业存在的问题，各地普遍推行服务承诺制，建立“窗口”行业服务热线，广泛开展了“树行业新风，让人民满意”主题活动。
同时，建设部加快了法制化建设，几年间，先后参与了《中华人民共和国招标投标法》的起草工作；起草并经人大通过出台了《中华人民共和国建筑法》；出台了《建设工程质量管理条例》、《建设工程勘察设计管理条例》、《住房公积金管理条例》等6部行政法规；出台了《建筑业企业资质管理规定》、《建设工程勘察设计企业资质管理规定》、《房地产开发企业资质管理规定》等55部部门规章。各地方也出台了一批地方性法规。建设领域初步构筑了建筑市场的法规框架，对从源头遏制腐败的滋生蔓延起了重要作用。
（四）思想建设和制度改革是源头治腐的重要内容
1.加强精神文明建设、纠正行业不正之风是源头治腐的基础建设。
建设系统拥有4860多万职工，行风好坏直接影响到党风廉政建设和反腐败工作的有效开展。加强建设系统精神文明建设，树行业新风就成为反腐倡廉的重要基础性建设。为此，建设部抓认识、抓规划、抓教育、抓规范、抓机制。自90年代开始，连续制定和颁布了建设系统职业道德建设三个“三年规划”；组织编写了两套《全国建设系统职业道德丛书》；制定颁布了城市供水等七个行业的职业道德规范；推出以徐虎、李素丽、范玉恕和徐州下水道四班为代表的先进个人和先进群体；推出191个文明服务示范窗口单位，确定了19个创建文明行业重点联系省市。与中央文明办、国家旅游局共同推出50个文明风景旅游区示范点。几年来，建设系统的行风明显改观，在许多城市的市长投诉电话中，反映建设系统问题的比例明显下降，其经验和做法在国务院纠风工作会议上，得到有关领导同志的肯定。
2.三项制度改革是从源头预防和治理腐败的根本性措施。
对干部人事、财政管理、行政审批制度的改革，是中央对体制改革、从源头上预防和治理腐败的重要工作，建设部按照有关要求，认真组织实施，加大了对人、财、事的监管力度。
一是加快人事制度改革。根据《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，建设部近年来对新提拔干部实行了任前公示，对司处级领导职务实行了试用期制。部党组还决定，每年选派10名青年干部到基层挂职锻炼。2001年，对4个副司长职务空缺实行了竞争上岗。大部分地区对局、处级干部的选拔任用实行了竞争上岗和岗位轮换。同时，加大了对干部的考核、选拔任用工作的监管力度，使建设系统干部的整体素质不断提高。
二是实行“收支两条线”管理，坚决取消“小金库”。建设系统收费和罚款情况较为复杂。据1998年调查，经过正式审批立项的收费和罚款项目共137项。其中，按收费管理性质划分，行政事业性收费和罚款类占74.5％，经营服务类占25.5％；按审批权限划分，中央批准的占27%，地方批准的占73％。建设系统的收费和罚款项目绝大部分是行政事业性的收费和罚款，主要是地方审批立项的，且主要反映在房地产建设项目和城市规划建设管理领域。
几年来，建设系统按照中央和国务院的要求，逐步实行了“收支两条线”管理。2001年，建设部对73个市、县的调查表明：自2000年以来，除35项经营服务类项目外，其余102项行政事业性收费和罚款全部实行了“收支两条线”管理。从而提高了收费工作的透明度，减少了随意性，避免了主管部门乱收费、乱罚款的现象；提高了财务管理水平，改变了以往资金管理分散的情况，有效地预防了行政事业性收费、罚款中腐败现象的发生。同时清查取消“小金库”，并对银行账户进行了清理，在预算外资金管理这个渠道上堵住腐败问题的发生。
三是减少行政审批事项。减少行政审批项目是源头治腐一项根本性的措施。为此，建设部成立了行政审批制度改革领导小组。2000年至2001年间，建设部对系统内的行政审批项目组织了两次清理，对近400项行政审批项目反复定性、对照，上报撤消的审批事项超过53%。目前，在国务院宣布取消的行政审批项目中，建设部占了153项，是中央国家机关取消行政审批项目最多的部委。各省市建设行政主管部门也较大幅度减少了行政审批项目。目前，对保留的行政审批项目正逐步规范运行机制，制定内部监控制约机制，防止用权上的腐败。
3.落实党风廉政建设责任制是从源头预防和治理腐败的重要保证。
为保证党风廉政建设责任制的落实，部党组主要作了三方面的工作：一是组织落实，成立了部党风廉政建设领导小组，部党组书记、部长任组长，党组副书记、常务副部长和驻部纪检组组长任副组长，部分司局主要负责人为小组成员，并设立办公室，协助党组就有关工作进行组织协调、监督检查党风廉政建设责任制和分解任务的落实情况，为有效地开展党风廉政建设提供了组织保证；二是制度落实，为加强系统党风廉政建设和反腐败工作，1998年2月，部党组就制定了《关于党风廉政建设和反腐败工作责任制的暂行规定》，2000年8月，又制定了《关于贯彻落实〈关于实行党风廉政建设责任制的规定〉的实施办法》，并建立了会议审批、谈话提醒等12项配套制度，从制度上保证了党风廉政责任制的落实；三是责任分解落实，部党组按照“一把手”负总责，部门各负其责的原则，每年都对党风廉政建设和源头治腐任务进行层层分解，使任务和责任到位，明确领导班子及成员在党风廉政建设中应负的责任，明确牵头，配合部门，并以多种方式检查落实情况。
实践证明：《责任制》的贯彻落实推动了党风廉政建设和源头治理腐败工作，使得相关工作进展更为顺利，纪检监察部门能更有效地履行职责。
（五）加强对案件的分析研究，为源头治腐措施的制定提供依据
对案件的分析研究，尤其对典型案件的分析研究，是为源头治腐制定措施提供依据的重要工作。
几年来，建设系统纪检监察部门一方面加大查办案件的力度；另一方面注意对典型案件进行分析研究，寻找行业发案特点、规律及易发、多发部位，以找出体制机制存在的弊端，制定防范措施。案发特点：一是形式多样，其易发多发部位主要是在行政审批、规划用地的审批中，易发生权力寻租、权钱交易等案件；在工程招投标、房地产开发经营中，易发生行贿受贿、贪污等案件；在资金管理、拆迁安置方面，易发生贪污挪用公款、私设“小金库”案件；学会、协会也属易发多发案件的部位；二是涉案面宽，涉及金额大。一个案件常涉及到多个行业、部门及多方面的人员，涉案金额少则几万元，多则上百万、上千万元，且作案手法隐蔽，多难以查证。发案规律：一是随着基本建设投资规模的大小呈周期性变化；二是随着执法监察重点部位的不同，案件的主体也随之变化。据上海统计，在建设领域案件业主方发案与承包商发案的比例，由1993年至1996年间的8：1倒置为1999的1：8，其原因是这一时期将业主作为执法监察的重点，而对承包商的监管较弱；三是随着惩治腐败力度的加大，查案的难度也在加大。团伙作案，利益相连，反调查手段也在变化，调查取证非常困难；四是随着经济体制改革的不断深化，案件不断出现新内容，有的与工作机制有关。
实践证明：查办案件和对案件的分析研究是惩治腐败、遏制腐败的重要手段。通过办案和对案件的分析研究，不断掌握新情况，查找管理上的漏洞，由此对体制上的弊端深刻地揭露，对腐败的根子准确地挖掘，为源头治腐提供可靠的依据，从而促进了法规、制度的建立与完善，也增强了人民群众反腐败的信心。
存在问题及原因浅析
几年来，建设领域从源头预防和治理腐败工作取得了一定成效，但腐败现象滋生蔓延的势头还没有得到有效根治，还存在不少问题。出现问题的原因，大多与一些行政机关不正确行使权力、滥用权力和公务员从政行为失范有关，有的背后就隐藏着腐败问题。加上地方和部门保护主义、争权推责，以及“上有政策、下有对策”也引发了不少腐败现象。这些问题从宏观上讲，主要有以下几个方面：
（一）权力运作缺乏规范程序，滥用权力有较大空间
目前，一些地方的建设行政主管部门和建设单位在一定程度上存在权力运作不规范的问题。一是权力过于集中，在权力范围内，随意性大，形成权力壁垒。比如，握有审批权的部门自由裁量权就很大；二是权力运行缺乏规范、制约和透明度，权力滥用成为可能。业主、承包、管理各方都有自己的权力范围，都有较大的寻租空间。业主方，握有国家投资的使用权，支出多少，与个人利益无损，国有资产流失，找不到责任人；违反了国家法律法规，很难追究具体人的责任。承建方，主要是工程项目中标后，层层转包、分包，其中的行贿受贿、偷工减料等不法行为很难查证。管理及服务方各有说辞，管、卡、压不乏，一些领导干部利用权力干预和插手工程招投标活动，使得问题更为复杂，难以查证。
（二）建设领域存在滋生腐败的特殊条件与环境
横向看，建设领域覆盖面宽，工程量大，几乎涵盖了各个部门。只要搞建筑，就进入了建设领域。其中的资金周转数额大、名目多，加之管理不规范，很容易成为滋生腐败的土壤。纵向看，工程建设过程的环节多、工期长，涉及到的每一个部门、环节都有产生腐败的机会和条件。其中的规划、设计、招投标，以及工程施工、材料采购、监理、验收等每一阶段都有寻租的空间，都有可能成为滋生腐败的土壤。
（三）建设管理体制不健全，有法不依，依法行政不力
建设领域改革开放较早，但至今问题不少。其中，建设投资体制的不健全、不科学，还保留着计划经济时期的资金管理模式是一个重要原因。建设投资的管理和使用，缺乏法律约束，监督制约乏力，随意性很大。建设单位使用国家投资款，无需承担责任风险，责任主体和资金管理虚化，结果出现不少说不清的经济问题。同时，一些行政主管部门思想观念滞后，依法行政意识淡薄，自觉不自觉地滥用了权力。一些地方反映：统一的政策在建筑市场管理中常存在“不统一的裁量空间”；部分建设工程项目始终游离于建筑市场统一管理之外。许多企业认为：建筑市场乱，主要不是企业造成的，企业存在的问题是“违规多、违法少”，而业主和政府部门发生的问题，几乎都是违法的。
（四）对权力的监督制约乏力
一是行政主管部门缺少对权力的监督意识。尤其缺少在权力行使中对所辖部门的监督意识，使得上级对下级最直接的监督缺位。有的认为监督是纪检监察部门的事，与行政主管部门无关。重权力、轻制约，重业务、轻反腐是普遍现象；二是监察部门监督乏力，监督存在虚化。
进一步从源头上预防和治理腐败的建议对策
源头治腐也需要从世界历史的走向去拓宽认识的视野和实践的空间，吸纳人类政治文明的优秀成果。从源头上预防和治理腐败最根本的是要加快法制化建设，健全权力制衡机制和规范权力运用者的行为。当前，应做好以下几方面的工作：
（一）规范权力运行程序，强化对权力的制约
要尽快规范权力运行程序，形成统一政策下的统一裁量空间。横向看，彼此间的权力边界要明晰，避免单方面完成权力运作的全过程。纵向看，制定缜密的工作和监督程序，使得掌权者无法畅通无阻地滥用权力，最大限度地减少随意性。同时，规范的运行程序也便于弱势群体对强势对象的监督和制约。
（二）强化政府责任，加强对市场的监管，落实党风廉政建设责任制
在社会主义市场经济条件下，政府承担着反腐败的重任，因而强化政府责任是反腐败工作的重点。一是政府部门在行使行政权力的同时，要强化行政责任，改变部门争权推责、滥用权力以致政出多门，所辖区无所适从的情形，其实，也大大削弱了政府的权威性；二是由全能政府形象转变为服务型政府，尽快过渡到凡是市场和社会可以自行调节与管理的，政府不再越俎代庖；三是加强政策协调，特别要把建设部有关文件作为建设领域的基本指导文件，尽可能减少部委间政策操作标准不一的情况，切实发挥行业主管部门的全覆盖管理作用；四是严格对建设工程项目招标投标的监管，并逐步将专业工程项目的招投标活动纳入有形建筑市场的管理。只有市场统一了，才能有效防治各方面的寻租行为，减少腐败现象的发生。
党风廉政建设责任制是根据《中华人民共和国宪法》和《中国共产党章程》制定的，与法律、法规相衔接,是党风廉政建设和源头治腐的保证。要制定有力措施，做好责任分解工作，加强检查考核，切实落实党风廉政建设责任制。
（三）继续适时减少行政审批项目，培育发展学会、协会组织
我国的行政审批制度正向市场化靠拢，继续规范政府行政审批行为仍是重要工作。一是继续清理、减少行政审批项目，特别是实质性的审批项目还有待调整；二是巩固现有成果，做好后续监管工作；三是着力培育、发展学会、协会组织，使其尽快承担起应有的责任。
（四）继续加快建筑市场体制和机制的改革
建设工程项目要实行建、管、使用的分离，实行政府对建设项目市场管理、质量监督、政府投资工程管理方式的改革，从实际出发，建立以工程担保、保险为主要内容的工程风险管理制度。一是积极推进建筑工程风险管理机制的建立；二是大力推进政府投资工程管理方式的改革。改变政府投资工程项目由政府部门直接组织的做法，建立专业化的政府投资工程责任主体，实现政府工程项目投资与筹建分离、筹建与监督分离的社会化、市场化工程管理模式，形成制约各方权力，保护各方利益，源头治腐的有效机制；三是继续规范、健全有形建筑市场。一些较发达地区强调要解决两个问题：一方面从上至下建立立项审批（国家和地方计划委）和施工审批（建设部和地方建设厅委）的项目信息平台，畅通管理信息资源；另一方面进一步做好国有资金投资为主的工程项目进入有形建筑市场的工作，外资、民营私人投资的基础设施项目，也应纳入有形建筑市场的管理。
（五）加强行政监察，保证监督有效
一是强化行政监察。行政监察处于政治和经济的结合点，发挥其职能优势，使其成为经济活动健康运行的保证；二是搞好重点部位、重点项目的专项检查；三是进一步研究解决监督有效的问题，使公务行为的每一个环节都置于监督之下。强化上级对下级的监督职能和意识，严格对领导责任的追究。
(摘自《中国建设报》)
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