建设部召开这一次全国村镇建设工作会议，主要的任务是贯彻党的十六大、十六届三中全会精神，总结交流近年来村镇建设事业改革发展的经验，明确当前和今后一个时期村镇建设主要任务、基本思路和主要的规律。刚才，光焘同志做了重要的讲话，他传达了中央领导关于村镇工作的重要批示精神，又从几个重大的方面表述了城乡统筹发展对做好村镇建设工作的重要意义。希望大家认真领会，积极贯彻。下面，我结合近年来村镇建设进展情况，就做好新形势下村镇建设工作讲几点意见。
一、近年来村镇建设的主要成绩和经验近几年来，党中央国务院就发展小城镇做出了一系列的战略部署。2000年6月专门下发了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，党的十六大指出坚持大中小城市和小城镇协调发展，而且在中央历次农村工作会议以及有关农村工作的文件中，反复提出要搞好小城镇建设。党的十六届三中全会提出要用科学的发展观指导我们各项工作，促进小城镇建设的健康发展。在党中央国务院的领导下，各级党委、政府认真贯彻中央精神，采取积极有效的措施，加强了村镇建设工作的领导。各级村镇建设主管部门也在党委、政府的领导下，在有关部门的大力支持和密切配合下，开拓进取，努力工作，推动了本地区村镇建设事业的发展，取得了令人瞩目的成就。主要表现在以下几个方面：
一是村镇住宅建设稳步发展，质量和水平明显提高。每年村镇住宅竣工面积都保持在6亿平方米以上。截止去年，全国村镇人均住宅建筑面积达到了25?8平方米，浙江等省份超过了30平方米。村镇住宅建设已经不单纯追求数量的增加，而是逐步转变到注重质量和功能的提高上。新建的住宅中，楼房所占比重较高，2003年已经达到了67％，四年提高了6个百分点。住宅内部的设施日益配套，功能进一步完善，并注意内部装修。一批规划合理，建筑形式新颖，基础设施配套齐全，环境整洁优雅的住宅小区相继在小城镇建成，村镇居民的居住条件和环境得到明显改善。
二是村镇基础设施、生产设施和公共设施建设力度加大，现代化水平有所提高。村镇基础设施建设的投资占村镇建设总投资的比例逐年上升，四年提高了6个百分点，道路铺装率达到92?6％，自来水普及率达到50％。全部建制镇、99％的集镇和88％的村庄通上了电，部分村镇还用上了燃气。生产设施的建设持续增长，四年累计竣工面积4?9亿平方米，为农业和乡镇企业的发展创造了良好的外部环境。公共设施建设发展迅速，四年累计竣工面积3?7亿平方米，一批科技、教育、文化、卫生、体育等设施相继建设，为农村精神文明建设创造了有利条件。
三是村镇人居环境受到重视，村容镇貌有所改观。随着经济社会的发展和生活水平的不断提高，村镇人居环境意识逐步增强，绿化覆盖率已经达到17％，四年提高4个百分点。新建公园1800多个。环境卫生设施建设加快，四年新铺排水管道5?7万公里，相当于绕地球一圈多。有一些村镇已经建成或正在建设污水垃圾处理设施，基本形成了一支环卫保洁队伍，拥有环卫机械4万多辆。农村的改厕工作取得新的进展，累计建成公共厕所16?6万座。一些地方开展了村容镇貌的整治，村镇的环境质量不断改善。当然，总体上来看，只是有所改善，许多地方环境质量还不理想。
四是村镇规划建设水平不断提高，调控和指导作用逐步增强。截止2003年，全国累计有90％的乡镇完成了乡镇规划，81％的小城镇和62％的村庄编制了建设规划，前一阶段县域城镇体系规划编制工作基本完成。城镇规划设计专业技术队伍进一步壮大，各级村镇建设企事业机构1万多个，配备专业人员7万多人。各地还制定优惠政策，鼓励和吸引城市规划设计单位和人员从事村镇规划的设计。同时，加强了村镇规划的实施管理，规划对村镇建设和资源保护的指导与调控作用不断得到增强。
五是小城镇发展比较健康，城镇化程度加快。四年来，县城以外的建制镇从1?7万个增加到1?8万个，镇区人口增加2200多万，平均人口规模扩大了15％。中心镇、重点镇发展迅速，城镇功能逐步增强，工业小区、居住小区和商业小区相继建成，产业和人口集聚速度加快。以长江三角洲、珠江三角洲和胶东半岛为代表的小城市群和小城镇迅速崛起，对带动农村经济的发展，加快城镇化进程，缩小城乡差别发挥了越来越重要的作用。这几年来，村镇工作取得了明显的成绩，也积累了丰富的经验，这些经验是非常宝贵的。
(1)各级领导的重视和支持，是搞好村镇建设的关键。地方各级党政领导认真贯彻落实党中央、国务院做出的一系列决定和指示的精神，纷纷深入基层了解情况，研究和制定促进村镇建设的政策措施。据不完全统计，近年来全国有二十多个省级党委、政府出台了加强小城镇和村镇建设方面的决定，对村镇建设与发展涉及到的诸多问题做出了明确的指示；一些省市政府从财政中抽出专项资金用于村镇规划编制和基础设施建设；有的地方根据地区实际情况确定一批重点镇和中心镇，从资金、政策上给予支持；许多地区都以党委、政府名义召开村镇建设工作会议，对促进城镇化健康发展，搞好本地区村镇建设提出了具体要求，做出了周密部署。
(2)正确处理村镇建设与农村经济发展的关系是搞好村镇建设的前提。实践证明，经济发展是村镇建设的基础，也是村镇建设的根本目的。只有正确处理村镇建设与发展经济的关系，村镇建设才会充满生机与活力。近年来，各地从实际出发，因地制宜，紧紧围绕促进农村经济社会发展的中心，加强村镇尤其是重点镇、中心镇的基础设施、市场设施、创业设施以及住宅的建设，为城乡经济社会的协调发展做出了积极的贡献。
(3)深化改革是加快村镇建设的动力。村镇建设工作涉及面广，受传统城乡二元体制的约束较大。近年来，各地加大了改革力度，积极推进制度创新，不断改善村镇建设与发展的政策环境，各地建设部门主动与其他部门协调配合，在建设方式、投融资体制、用地制度、户籍制度、社会保障、规划管理制度和基础设施运行机制等方面的改革都取得明显的进展，为小城镇的持续发展创造了条件。
(4)分类指导、示范带动是推动村镇建设的重要方法。村镇建设量大面广，地区的条件差异极大，社会经济发展水平也不平衡，如平均用力、齐步推进，其结果必然是大家都很难发展起来。所以，各地村镇的发展，可谓是八仙过海，各显神通，多条腿走路。分类指导，突出重点，集中有限的资源优先支持一批村镇，让它们脱颖而出，并及时进行总结交流和相互参观学习，为不同地区、不同类型的村镇建设提供了成熟的经验。
(5)村镇规划是村镇建设管理与经济社会发展的龙头。目前，各级领导的规划意识普遍得到增强，千方百计加大对规划编制资金、技术的投入，加快了村镇规划编制和调整完善进度，规划的科学合理性和可操作性不断增强，为提高村镇建设与发展的总体水平提供了基本保证。
二、小城镇的六大功能我国正处在城镇化高速发展期，贯彻落实十六大提出的“逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化发展道路”的方针，小城镇就起到一系列非常重要的作用。我们为什么要反复强调这个问题?最近，我到地方作了一些调研，也听到许多省的一些社会和经济学家对小城镇发展这一问题所提出的不同看法。他们光是从规模经济、经济集聚水平和每平方米GDP的产出来分析，认为大城市的经济发展水平比较高、现代化比较高、经济的集聚能力比较强，所以提出要走大城市为主导的城镇化发展道路。这一思想曾在不同的地方造成一些混乱。所以，我们必须澄清这种思想。任何真理都必须经过实践的检验，实践是检验真理的唯一标准。
从实践上看，无论是国外的还是中国的实践，经历了200多年的城镇化发展历程，如果仅仅从规模经济大小的角度，根据某些经济学家大城市规模经济的效率要比小城镇高得多的论点，那200多年的城镇化历程必然出现大城市越来越强、小城镇消亡的结果。但实际情况并非如此。像美国、德国等这些城市化水平比较高的西方发达国家，小城市、小城镇的数量还占到90％之多。美国的城镇化水平比我国要高得多，但大城市只寥寥几个，而小城镇的数量与我国一样多。德国65％的人口居住在20万人口以下的中小城市，GDP的60％以上主要是由小城镇贡献的。实践没有验证这些经济学家所谓的真理。所谓的大城市规模经济并没有引起小城镇的消亡。小城镇为什么会产生这样的效果而没有支持规模经济决定论所导致的优胜劣汰呢?这是因为小城镇所具有的六大功能是大城市不可替代的。
一是中间传导功能。从“三农”问题上看，解决“三农”问题的核心，是要将大中城市的活力向农村传递。城市规划学上有一句名言：总结人类城市化的进程，其实质就是把城市的活力传递到农村，把农村的生态环境带到城市，这是一个相互交融的过程。城市活力向农村传递，就需要以小城镇作为中间的传递者。城市与农村之间的物质、信息、商品的交换，都是以小城镇作为中间站的。不少经济学家已逐步认识到小城镇中间传递作用是大中城市所不能替代的。为什么小城镇这样一种经济规模是合理的?因为其中间传递的经济媒介是有规律的。最近，许多经济学家都描绘了大中小城市呈金字塔型的合理结构，小城镇占多数，中等城市处在第二个层次，大城市是塔尖。这个金字塔结构是一个稳定的城市空间结构，这一点已经得到了实践和深度理论分析的证明。
二是分工功能。大中小城市和小城镇在经济、社会活动和空间上都存在合理分工。小城镇一般更接近于大自然和原材料产地、农产品加工基地，其优势更加明显。城镇建筑风格特点与周边自然风貌结合更加密切，不少城镇更是以这方面独特的优势令人瞩目。有的小城镇还是国家重要的农副产品加工基地、重要的历史文化遗产的载体、旅游风景区和生态优化居住区。小城镇这一方面的功能是与大中城市相互配套的。从商品交易的角度来看，大城市的交易范围是国际性的，是国际贸易的平台，中等城市是区域交易的平台，小城镇则是周边集镇和农村的商品交易平台。把上海作为农产品服务交易平台肯定不行，我们不可能把水果蔬菜交易中心放在上海黄埔区。上海的建筑密度、地价水平只能适应上海提出的建设“三大中心” 的目标，而不能把山东寿光的蔬菜集散地放在上海，蔬菜集散地的地价承受能力只能是每平方米月租金4―5元钱，上海每平方米几百元的月租金根本就不行。所以，不同的城市等级有着不同的产业分工、不同的规模要求、不同的交易成本。
三是示范功能。改变农村的落后面貌，提高农民素质和农村的文明程度，都需要小城镇作为不可替代的样板和辐射源，需要小城镇向周边农民提供直观的、看得见、摸得着、学得会和用得上的典型。通过小城镇的示范带动，有利于促进城市文明向农村辐射，城市的活力向农村延伸，促进农村经济社会的全面发展。
四是提供低门槛、低成本创业和就业环境的功能。在我国城镇化道路形成过程中，我们参照、总结、避免了非洲、拉丁美洲这些殖民地国家的经验教训，走“就业在先”的城镇化道路。小城镇要自我创造就业岗位。小城镇、乡镇企业是农民自发产生城镇化推力和拉力的自组织。这种自组织的形成，有利于促进城镇经济社会经济协调发展，避免城市病的出现。由于农民的创业过程大多数是自我组织的，在农民非就业岗位中有60％是由农民依托小城镇自我创造就业而实现的。目前，在大城市新增加一个就业岗位的资本有机构成，也就是说增加一个岗位需要投资40―50万元。而在小城镇，2―3万元就可以创造一个非农就业岗位。所以，小城镇与大中城市的创业成本是绝对不一样的，优势非常明显。没有这么低的创业成本，我们就不可能使中国的城镇化汲取西方发达国家和非洲等地区城市化正反两方面的经验教训，走大中小城市协调发展、社会经济协调发展的路子。
五是引导和分流功能。近年来，全国每年约有1300万人口从农村转移出来，小城镇已经成为分流农村剩余劳动力的重要渠道。1978―1999年，我国城镇人口增长了2．21亿，扣除自然增长部分，全部城镇共吸纳农村人口1．4亿人，其中小城镇吸纳了8000万人以上，约占城镇吸纳农村劳动力的60％。小城镇起到了人口向大城市集中的中间停靠站或者叫分流器的作用，也使得农村的富余劳动力在空间上有多种选择余地，多种创业和就业机会。如果不是小城镇分流了60％左右的人口，我国的大中城市早已不堪重负。像非洲、南美、南亚地区的一些原为殖民地的国家，有意地照搬宗主国的模式，不顾条件地推行殖民地式的城市化，导致这些国家的人口主要集中在少数几个大城市，像拉美地区的城市化水平已经达到75％，有些国家50％的人口集中在首都。按照我国某些经济学家的观点，这些国家的发展水平应该很高了，因为有规模经济，城市首位度高，但实际上这些国家的经济发展很糟糕。在非洲，有的国家城市化水平达到了60―70％，但是人口贫困问题很严重，经济发展10年停滞不前，有的现在连温饱问题都不能解决，有的还出现了严重的城市病。
最近，我们和印度分管的部长、官员进行了交谈，他们说，印度不主张农村人口向大中城市转移，所做的工作是延缓农村人口向城市的转移。
印度和我国的情况完全不一样，目前印度的城市化率只有20％多，但几乎所有的大城市30―40％的土地全部被贫民窟所占有，不管是在首都还是印度著名的历史文化名城，城市周边30―40％的土地是贫民窟，垃圾遍地，污水横流，臭不可闻。印度的对策就是不能让农民进城。但是我国不一样，我们尽早地采取了小城镇分流措施，没有出现印度这样的问题，尽管我国的城市化水平达到40％，也没有出现印度这样严重的城市病。所以，城镇化的路子不同，结果就不同。
六是服务功能。农村产业和就业结构的调整，农村社会化服务水平的提高，都需要一个相对集中的基地，这个基地必然有一定的规模和辐射的范围。小城镇特别是重点镇非常符合这个条件，能够满足这种需求，提供相应的服务。所以，农业产业化的进程一定要企业化经营、规模化种植。企业化经营、规模化种植靠的是什么?靠的是社会化的服务。没有规模的社会化服务，就没有规模的种植，就没有规模的经营，所以这三个规模是连动的。上世纪60年代，有一个美国的农庄主叫韩丁，他把美国的农庄模式带到了中国，但是我们没有社会化的服务，他的农庄永远没有形成。所以，这三个规模化都是基于小城镇的服务功能规模。这就是为什么小城镇服务功能的提高，决定了农村产业化水平和农村种植业、养殖业经济规模化水平提高的原因。
总体上看，小城镇的上述六大功能和作用都是大中城市不可替代的，这也就是为什么大城市在人均收入、经济效益、服务功能、土地节约等方面都具有绝对优势的情况下，小城镇不但没有消失，而且还在不断地发展的缘由。而且这个发展已经被人类城市化发展过程所认同，是不可替换的，具有永久生命力的。到了城市发展的后工业阶段，城市人口还逐步地向小城镇转移。著名的英国规划学家彼特?霍尔提出了城市化的三种模式：第一种是“非正式就业”作为城市化的主要动力，最终导致社会混乱的城市化模式；第二种是正规就业岗位的提供与城市化和工业化协调发展的模式；第三种是后工业化阶段大城市人口逐步向小城市流动的逆城市化模式。
城镇化具有很强的刚性，空间布局大起大落，必然会对资源带来极大的破坏，也必然会造成经济的大浪费。避免城镇布局的大幅变动，对我们这样一个人口众多、资源贫乏的国家来说尤为重要。城镇化过程是一个渐变的过程，是一个有序的过程，需要小城镇起到非农人口的分流、节流，并形成为周边农村、农业、农民服务的平台，这也就是为什么党中央、国务院反复强调中国的城镇化一定要大、中、小城市和小城镇协调发展的道理所在。对此，我们绝不能动摇，这也是我们村镇工作重要的资源。我们的村镇工作应该理直气壮，理论上的坚定才有工作上的坚定。如果不把这些道理分析清楚，我们在工作方向上就会摇摆，我们在执行中央1号文件和中央关于推进城镇化的方针上就会出现动摇，我们整个工作的立足点就会发生摇摆。
三、村镇工作存在问题和当前的工作方针我们在村镇建设方面已经取得了很大的成绩，但也还存在一些不容忽视的问题，集中表现在以下几方面：(1)科学的发展观和城乡统筹发展的要求还没有落到实处。指导思想上一直还存在一定程度的偏差，在小城镇里面盲目圈地、滥用耕地、滥设开发区、侵占农民利益，甚至照搬大城市的模式，建设大广场、宽马路、豪华办公楼等等。去年，我到贵州检查工作发现，一个只有5万人口的镇，居然造了一个6万平方米的广场，也就是说镇里所有的人都集中到这个广场上还站不满。(2)各级政府和有关部门支持小城镇发展的积极性很高，但是扶植的政策措施协调性不够，扶植的资金分散，城市反哺农村的力度不够，没有形成推动小城镇协调发展的合力。小城镇建设缺乏金融服务支持就是一个很明显的例子。在农村的金融服务机构撤销以后，农村的储蓄不能就地转化为生产力，不能支撑当地农业的产业化和乡镇企业发展，反而大批地转移到了城市。国家农业银行和开发银行看到了这个苗头，就和建设部联手，重新部署从城市到农村的反方向融资，以解决这个矛盾。(3)缺乏有效的分类指导政策和措施，城镇的职能和目标定位不够明确，发展重点不突出，小城镇建设相互攀比、重复建设、产业同构的问题也比较严重。(4)城乡规划管理存在着薄弱的地带和环节，城乡结合部违反规划，乱搭乱建，环境脏乱差的问题没有得到比较好的解决。虽然在城市周围没有形成贫民窟，但是南方许多城市的“城中村”问题非常棘手，其脏乱差的程度不亚于原香港的九龙寨。城市边缘灰色地带环境污染尤其严重，小城镇功能不健全，对农村周边的辐射带动作用不强，农房建设比较混乱，建筑安全令人担忧，违法违章建设现象比较突出。(5)基础设施和市政公用设施市场化运作进度较慢，环境的脏乱差使环境污染日益突出。许多国外的专家到中国来，对国内外农村的生活状况作了对比分析，认为我国沿海一带小城镇的吃、穿、住和海外相比差不了多少，包括洗衣机、电冰箱、彩电等家用电器已是一应俱全，差距最大的就是公共卫生和环境污染问题，这就说明村镇管理工作没有到位。(6)村镇建设工作的传统管理模式，还不能适应经济和社会发展、乡镇机构改革、财政体制改革和农村税费减免等改革要求，也不能适应这些改革所带来的资金来源变化以及人、才、物管理模式的变化。整个村镇工作不能适应这些改革，不能适应我们经常在进行的乡镇撤并，不能适应费改税这一政策的变化。因为我们原来所有的工作都建立在收费上，建筑在原来形成的构架上。所以不能适应这一政策的变动，我们后期工作就失去了资金保障。(7)以集体经济、村镇为主投资发展乡镇企业，吸纳就业的传统模式发生了变化。因为以集体经济为主导的“二国营”的模式，它的机制已经相对逐步退化，不能和市场经济的进程相适应，所以乡镇企业在一定程度上萎缩了，吸纳就业的能力也逐年下降了。所以，建筑在乡镇政府办企业、以工哺农、以工补城的机制已经衰退了，但是新的补充机制还没有形成。
当然，造成这些问题的原因是非常复杂的，如刚才光焘同志说的主观上的原因，也有社会和经济发展过程中不同阶段的客观要求。但是，这些问题不解决，势必影响着全面建设小康社会目标的全局，势必影响大中小城市协调发展的全局。家宝同志和培炎同志关于村镇工作的批示，是我们当前和今后一个时期村镇工作重要的指导思想。从长远的目标来看，我们村镇工作主要的工作任务和指导方针要紧扣十六届三中全会提出的科学发展观，也就是说，要以“五个统筹”的要求来作为村镇工作的指导方针。
从统筹城乡的关系来看，小城镇是承前启后、承下启上的“中枢”，是连接城乡、工农的基地。所以，我们一定要把这个节点抓实抓好，城乡统筹就抓住了核心环节。从统筹经济与社会协调发展来看，我们所说的重点镇、重点村是社会公共品的基地和载体。比如公共卫生防御体系的建立，就要依据城乡体系来建立，而不是外部的条件。我们的教育网点要依托于重点镇、重点村，在重点镇设立高中和重点初中，在重点村设立小学，这样有利于就近入学，有利于形成合理的教育网点，避免过去的一个教师教所有的班级和所有的学科，以前由于学校布局分散，复式班造成教育的低水平再也不能持续下去了。广播电视和其他社会服务设施都要按照城镇体系进行合理的分级和科学布局，因为公共品的提供不可能按照市场规律来做，只能用合理的空间规划来设置。
从统筹区域发展来讲，我国不同区域的经济发展水平不同，集中表现在村镇的经济实力、社会发展水平上，南方发达地区的重点镇，其经济实力和社会的发展水平、镇容镇貌实际上已超过了边远贫困地区的地级市。
作为镇来说，它是一个农村商品交易的平台、农业产业化的服务基地、工农业生产载体，把这些载体、枢纽的水平提高了，也就带动了整个区域的发展。我们不可能在一个贫困区域搞平均主义，普撒胡椒面搞建设，而应该相应地抓住牛鼻子。小城镇、重点村是一个地区经济和社会长期演变形成的经济中心，只要抓住了这个牛鼻子，就很自然地抓住了加快这个地方区域发展的主要核心环节。要缩小区域发展差距，首先要提高重点镇的发展水平。要统筹区域的发展，首先要统筹重点镇、重点村的社会经济发展。
从统筹人与自然的关系来看，我们要正确处理发展经济与保护节约耕地、保护生态、资源、以人为本的关系。村镇建设必须贯彻资源保护、保护耕地、以人为本的方针，才能完成中央统筹人与自然的发展。因为在近几十年内，中国还不可能出现人口从城市向农村的倒流，而只能是农村人口向城市转移，所以抓住重点镇建设和小城镇建设，也就抓住了人与自然协调发展的主要枢纽。城市和城镇作为人工构造物，不可避免会对自然环境、耕地和生态资源带来一定的破坏。但是，如果我们坚持节约资源、节约耕地，并在小城镇建设和城镇化过程中时刻加以把握，人与自然协调发展的目标就可以实现。所以，大中小城市包括村镇建设都肩负着这个责任。
从统筹国内改革与对外开放来说，小城镇不仅是农副产品走向大城市、走向国际市场的窗口和平台，而且由于小城镇本身便于农民自主创业，在沿海一带小城镇形成了独特的产业组织即企业集群，由这种企业集群来整合众多小企业，形成细密的专业化分工与合作的关系，不是以单个企业，而是以整个镇和周边的企业集群整体参与国际产业大循环，切入全球生产链的某一个环节，这已经被证明是小城镇发展的一条新路子。
从长远的目标来看，我们的工作方针应立足于贯彻中央的“五个统筹”，做好小城镇工作。村镇建设工作关系到中央“五个统筹”和科学发展观的落实。从近期的目标来看，就像家宝同志提出的那样，贯彻落实中央宏观调控的政策，近期村镇工作要实现三个方面的转型：一是要从外延式的扩展转向内涵式的增长为主，要立足于节地、节能和可持续发展，而不能大面积地搞大开发，大拆大建；二是要防止大规模的征地拆迁，大搞各类工业园区，村村点火，镇镇扩建工业园区，要转向集中力量整治优化人居环境和投资环境，重点建好现有的、合法的、经过批准的工业园区；三是要从仅仅着眼于投资建设、招商引资转向强化内部管理，提高经济运行效率，全面优化，统筹协调经济社会发展。环境卫生、文化教育等短腿要补齐。总之要为实现可持续发展奠定基础。
四、村镇工作的五大抓手1.加强村镇规划编制，注重村镇建设过程中资源节约和建设质量
(1)要用城镇体系规划合理确定中心镇和中心村的空间布局。除了我们建设部牵头搞一个国家重点镇的模型外，还有五个省搞了省级重点镇预测模型，通过这个模型进行历史上的反推，我们可以找出未来有哪几个集镇可能会发展得更大，实行跨越式的发展。所以，在这些重点镇规划的空间布局上要留有余地，基础设施上也留有余地。空间布局上的节约，不仅是耕地节约的前提，也是基础设施投资节约的前提，更是资源保护的前提。这三个前提都是决定于重点镇和中心村的合理布局，从而避免投资浪费和资源破坏。
(2)突出重点，编制好中心镇包括重点镇的规划。村镇规划与城市规划大不相同，绝大多数的村镇实际上只有一个规划，既作为发展纲要又作为实施标准。尤其是少于两万人口的一般建制镇更是如此。人口较多的城镇，可能会有两个规划，一个总体规划，一个是控制性详细规划。这个规划重点是什么?当然我们要严格按照规划要求编制，但是从原则上来讲，主要解决四个方面的问题，要贯彻“四脉”即地脉，人脉，文脉，经脉。首先是地脉。我们要重点保护自然资源，保护耕地，保护生态，保护水源保护地，保护基本农田，保持水土。这是根据村镇历史延续得出来的经验教训。必须要保护地脉。浙江省武义县有一个郭洞村，有1200人，历史上该村出过好几个状元。紧靠着村旁有一座山，整座山头基本上是个乱石岗，极易发生泥石流。现在该山长满了巨大的树木，有800年的红豆杉、将近900年的杉树等各种各样的树。现在郭洞村被列入我国首批历史文化名村。为什么这个村周边的自然环境能够得到很好的保留?因为古人发现这座山非常容易发生泥石流，当时选择在这座山旁建房聚居时认定，这个村将来如出现灾害，问题出在山上。所以，当时乡规民约规定，山上一草一木不能动，砍一棵树就砍他一条腿。经历了800多年的岁月，村民没有动过这座山上的任何东西，像红豆杉这样的宝贝，别的地方都砍光了，但这个村保护得非常好。正因为这个村延续保护了地脉，所以这里的村民能够生生不息的生存和发展下去，现在已成为一著名的自然文化景点。一个村子是一样，一个镇是一样，一座城市、一个国家何尝不是一样。不能保护这些稀缺资源，就不足以预防将来的灾难和为子孙后代保留好文化与自然瑰宝。
其次是文脉。我们要尊重地方的历史传统、文化传统、建筑风格。这就是文脉的保护和延续。许多历史村落因其独特的风貌现在不断增值。江南六大水乡将申报列入世界文化遗产。丽江古城近几年创造的大部分GDP来自无烟工业，靠独特的镇容镇貌吸引了世界的游客。所以，保护了我们的文脉，就是保护了我们文化的独特性，保护了我们珍贵而又能不断增值的文化遗存，保护了我们走向世界的桥梁。
第三是人脉。保护人脉，尊重大多数老百姓的愿望，尊重和保护他们的长远利益。具体来说，就是保护耕地，改善人居环境，以人为本建设我们的村镇，创造更好的生活和就业环境。第四是经脉。经脉就是工业化。小城镇实际上是农村工业化的主要载体。许多小城镇的工业，是农民自主创业的结果，大都是通过前店后厂、楼上住人楼下开店、艰苦创业兴办起来的。这一类自主创业的方式，由于进入成本、专业技术要求和合作水平都比较低，创造了低成本的创业环境。我们的村镇规划不能照搬传统城市规划的严格分区模式。要在严格控制污染的基础上，遵循企业集群内部以及它与小城镇有机联系的规律，为农民的集群化创业提高自由度。要把重点集中在污染防治上，提倡土地适度混合使用，增强经济活力，防止出现“空心镇”。要高密度地安排集群化的乡镇企业，不能像过去那样遍地开花，或者照搬发达国家的工业区、科技园模式设立工业小区，一幢幢厂房全部都是单层的，相互之间用大片绿地来隔离。这种模式根本不适合我国人多地少、耕地短缺的国情。总之，对四大脉络，我们一定要保护和延续好，这是村镇规划的主要原则。
(3)协调好村镇总体规划与土地利用规划之间的关系。利用这两个规划之间的协调，使得基本农田成为城镇和乡村之间永久性的生态隔离带，成为大城市与卫星镇之间永久的生态带，成为城镇与城镇、乡村与乡村之间田园风光的保持带。村镇的绿化与城市绿化截然不同。村镇的绿化就是利用基本农田，调整农田结构，绝对不是在村镇中心内拆除一批旧房子，挖出一块地来建绿地、搞广场。城市因为没有农村的田园风光，不得已拆房子搞出一个公园来。乡村只要把资源保护好，在空间上合理布置就形成了天然的公园。要像古人学习，将村镇“轻轻”地安放在大自然中间。村镇规划如做到人工建筑与自然风景和谐地融合在一起，就算是成功的规划了。
(4)规范规划的公示、审批、检查和修改工作。我们要求2005年前要全面完成各类集镇的规划修编工作。各建设厅要根据先县城、重点镇，后一般镇的次序，对规划修编进行严格界定，不合理的要调整；规模过大、照搬套用城市模式、浪费资源的要坚决修改。规划的浪费是最大的浪费，规划的节约是最大的节约。要基于这样的观点，实事求是地修编规划。2.深化村镇体制创新，促进经济与社会的协调体制的创新，我们一定要注意三大原则。首先，我们要注意改良式的推进，防止急风暴雨式的改革。经过20多年的体制改革，能继续采用大规模的急风暴雨式改革的项目已经不多了。在这方面，我们要在观念上转轨调整，要学会一年一小变，不停步地变化，不停步地改良，积小变为大变，现在走的基本是这样一条路子。
其次，管理体制的变革要多于经济体制的变革。经济体制的变革当然也需要，但更重要的是我们政府自身的改革。目前，政府管理体制特别是原有的乡镇行政管理模式不适应社会经济的发展是主要的矛盾。
第三，政府自身的改革要多于社会和企业的改革。在农村，乡镇企业产权制度改革完成后，政府直接抓企业经营基本上就“没事” 了，政企脱离了，下一步不要去琢磨企业了。企业是自主经营的主体，以后的改革就与政府没有关系了。政府的自身改革实际上是最后一项改革，通过自身的改革来适应城镇建设和经济模式变迁的新形势。在这三大原则之下，村镇改革的具体措施和任务有以下六点：
(1)村镇的卫生保洁要向物业化管理转变，尤其是城郊的卫星镇和城中村应该向城市的物业化管理汲取经验。这一点有许多地方做得很好。许多地方的农民新村，房子建得非常漂亮，但是管理不到位，垃圾遍地，臭水横流，后来通过物业管理使得面貌大变。政府式的管理是垄断的管理，其效率的提高是要靠自觉革命，要靠觉悟。而物业式的管理是竞争式管理，搞得不好就得走人，永远处在随时有可能被人所替代的位置上。所以必须兢兢业业工作，要用最小投入获得最大成效。物业管理就具有这样的特点。建设部大院原来用行政管理的方式管得不好，而采用物业管理的方式，大院面貌大为改观，花的钱还比原来少。这实际上是一场管理的革命。用竞争式管理取代垄断式的管理。不仅城市这样，小城镇也是一样，尤其是近郊的农村更要推开。否则的话，这些地方农村的房子、道路、基础设施都建得很好，但根本不能正常运行，村容镇貌还是乱糟糟的，就会辜负农民兄弟的期望。
(2)村镇的规划、开发建设和管理的调控模式应尊重基层的创造，走多样化试点和探索的路子。小城镇的市政规划管理模式不能盲目照搬城市模式。我国现有的城市规划、建设和管理的模式，一方面是由于城市规模和功能的要求所确定的，另一方面也带有很多计划经济的残留。例如，政企不分、人浮于事、职能分散等弊端。建制镇尤其是重点镇的管理模式有两种发展趋向：一种是成立综合规划建设办公室去管理，把规划建设合成一张皮，再委托向社会招聘能人来管理。还有一种模式就是直接对外招聘选择一个规划师，由该镇的规划师来统筹管理。目前，采用后一种管理模式的还很少。我注意到我国南方一些集镇已以20万年薪公开招聘镇长。公开招聘镇长、副镇长要解决什么问题?这里存在一个行政法规方面的障碍，因为镇长是由人民代表选举产生的。但如果镇政府组成结构非常精简，镇政府成立以后，像国外许多小城市招聘城市管理者一样，就把城市管理者作为精通业务的专家引进来了，这实际是一种扩展了的物业管理。西方发达国家许多小城市都采取这一种方式。他们的政府组成很简单，一个五六万人口的小城市或小城镇的政府，只有四五个专职人员，通过招聘相应管理公司或城市管理经理来管理城市的规划、建设。政府专门聘请管理公司来管理城市的成本非常低。所以，南方一些城镇应该招聘的是管理公司或规划师，这比我们向中央政府要编制，从上到下层层设一系列城镇管理员要奏效得多，花钱也少得多。过去我们乡镇管理有八大员、十大员，我当县委书记时就戏称叫“十四号员”，平常哪里去也不知道、找不到，就每月14日发工资时看得见。所以，我们一定要改变这种人浮于事、机构膨胀、效率低下的状况，要从行政为主导的管理转向市场化为主导的管理，实行根本性的转变。不转变，老是向中央、向上级要编制、要管理费用这条路是走不通的，近二十年的实践经验证明这是一条死胡同，应该多种渠道进行改革试验。对于企事业单位在集镇一级行政执法问题，可由镇政府委托实施。
(3)基础设施投资建设要与推进市场化改革和区域化的联建相衔接。今年5月，我们在江苏常熟市召开了城乡一体化区域供水现场会。人口密集地区农村的供水就应该连片供水，不必要每一个镇、村都建自来水厂。区域连片供水，配套水平就可以提高，成本可减少。我们要一手抓小城镇基础设施和市政公用设施的市场化改革进程，另一手抓区域性基础设施城乡共享、共建和联营。
(4)以城市带农村，加快改善农村、农民的生活条件。一是把城市的基础设施向农村延伸。如城市公交、城市燃气、城市物业管理、城市供水等延伸服务到近郊，再延伸服务到农村。城市化的过程实际上是社会转型过程，是把城市文明引到农村的过程，而不是让农村那种小农经济的管理模式走向城市，是让农村的田园风光走向城市。所以，要把城市的公交、供水、供气往农村延伸，以城补农，以城带动，主导方向不能倒置，这一点很重要。二是把城市的社会公共设施向农村延伸。很多地方已经实行医院、学校方面的以城带农。重点镇自己办一所独立的学校，还是办成为城市重点中学的分部；是自己办一个全科医院还是办成市里名牌医院的分部，社会效果和经济效益都是完全不一样的。以前我们经常说巡回医院、巡回教育、巡回科技服务，我告诉大家，以我在农村工作这么多年的实际经验，那些都基本只是宣传性的，并不能够起到很好的实际效果。但真正把一所农村的学校或医院办成是城市名牌中学、骨干医院的分部，那这些名牌学校和医院的师资技术力量、管理经验就会作为分支机构延伸到了农村，这个地方的医疗水平、教育水平就能够得到大幅度提高。所以，我们的工作是让农民早一点享受现代的文明成果，要促使城市的文明向农村延伸，而不能倒过来。水、电、气、教育、卫生、广播电视、通讯等设施与服务都应该采取这样的模式向农村延伸，这是不可抗拒的趋势，也是经济社会发展的内在规律。所以，我们搞村镇工作要顺应社会发展的规律，只有这样才可以“四两拨千斤”。
(5)提倡村镇建设管理方面的几个允许。允许注册建筑师以个人名义进行农房设计；允许注册建造师以个人名义组织施工；允许以注册监理工程师名义对农房建设进行监理活动。因为，农房的设计、施工、监理实际上与城市是分开的，基本上管不了。当初苏南的乡镇企业之所以发展，一个重要原因是上海“礼拜天工程师”发挥了很大的作用。现在，我们就要发挥礼拜天设计师、礼拜天建造师、礼拜天监理工程师的作用，要放开允许他们下乡去服务。这比农村自立低档次的工匠的专管员自然要奏效得多，但这方面我们还是不能一刀切，要多条腿走路，多调动城市的技术资源服务农村、农民。
(6)乡镇征地制度改革的重点是推行土地换保险，解决失地农民的生活保障问题。土地被征用了后，农民失地了，目前全国失地农民大约有4000万人，这是很大的一个问题。现在，相当一部分的失地农民基本上没有活路了，为什么?这是由于我们的征地政策存在着不完善之处，其最大的错误：是国家一次性把征地补偿费给了农民；或是征地补偿费被村镇扣下，通过集体来办企业，希望以企业来养失地农民。但现在的乡镇企业已不是当年的乡镇企业，结果往往是办十家倒闭十家，企业倒闭了以后农民还得找国家要出路。现在办乡镇企业，不像20年前的短缺经济时期，生产什么都赚钱，现在是办什么企业，什么产品都过剩。所以，通过办企业来养农民根本行不通。一次性把补偿款给了农民，后果同样如此。如在我老家，同一院子有一户农民，征地补偿费得了35万元，不知道怎么用，结果被大儿子吸毒花去了25万元。当然这是极少数，但是我觉得一次性把钱给农民只是推卸责任，他把钱用光了，哪怕十个人中有两个人用光了，那全国4000万失地农民乘上20％就是一个巨大的数字。这些人闹到政府来，政府也会受不了的。所以，最好的办法是把土地换成保险。城市化的本质就是把农民化成市民，怎么化?首先就是与一般市民同样解决社会保障问题，享受养老保险、医疗保险、待业保险、最低生活保障线的保险，把这四大保险利用征地补偿资金进行转换和当地政府土地出让金和财政补助。能就业的就业，不能就业在家待业，国家通过这四大保险，保障农民也可以过一个小康生活。把土地换成保险，就把农民化成市民的基础条件落实了。不从这一条路去探索，我们就会在将来付出更大的代价。有的人会说，我们这里是穷地方，现在没有能力设立四大保险。但是在经济欠发达地区，这方面的费用要比发达地区要低些，因为保险费用是与当地生活水平相关联的。土地制度是我国的根本制度之一，应力求稳定，更不能采取急风暴雨式的改革。现行的农村土地制度面临两方面的问题：一是农民三十年土地承包权的问题。就像刚才汪部长说的一样，那些离乡外出打工的人群承包权也不宜调整。目前他们离开农村到城里打工，如果回到农村，这块地还可以种。这是中央一号文件的规定，也是稳定农村、农民、农业进而稳定全国的根本大计。二是集体所有制土地与国有土地开发建设双轨的问题。现在分歧很大，还没有做出最后的决定。目前城市和村镇的房产是双轨运行的，我们要逐渐进行变革，这是非常复杂的牵一发而动全身的大问题。建设部门所做的工作是把所有农民的自建房进行登记，凡是合法的，我们发一个集体土地的房产证，有的地方，允许这类房产进行局部的流通。如果转成国有土地的房屋产权证，合法建筑面积内的农民自用房只要缴纳很少的费用。如在浙江农村，允许大户建320平方米的房子，这是合法的。如果要把320平方米的房子由集体土地的房产转换成国有土地的房屋产权证，那这个费用很低。但是如果超过了320平方米，我们就不能随意的给他发一个什么证。在这方面，如果我们稍不谨慎会出现什么问题呢?千百万的城郊农民就不种地，种房子了。许多农民说，共产党号召我们要调整种植业结构，目前调整什么都不赚钱，就调整成“种”房子最好。违法建筑一建成，政府不拆，只需一年就可收回成本，两年就赚60％的利润，三年就有100％的利润。巨大的利益诱使农民违法大批盖房子。这一方面会造成土地资源和环境的破坏，另一方面还会冲击整个房地产市场。我国土地制度为什么与其他国家相比不一样?是有一个最严格的耕地保护制度，我们设立的门槛就是农村集体土地必须经过征用转成国有土地之后所开发的房产才能上市交易。这个门槛一旦突破，我们现有所有的土地管理政策将全部失效。从保护农民自身利益来看，我们要保护三个公平：
一是城郊农民与远郊农民之间的公平。城郊土地由于有大量的基础设施投入，如果农民乱建的房子都可以变现出让的话，其中的升值就全部由少数农民所有，那对远郊农民的是不公平的，造成远郊农民进城城市化成本的提高。二是没权没势的一般农民与村长式的农民、有亲戚任村镇干部的农民之间不公平，现在农村许多村长的住房达几千平方米的都有，这几千平方米都合法吗?如果这些房产都能按城市的商品来出让，那我们不是养肥了几个不劳而获的千万富翁了吗!还有一些县镇乡的干部，现在又搞出了腐败的新名堂，要把自己子女的户口从居民转成农业户口，去分享征地的成果，这个公平问题咱们能不考虑吗?三是当代农民与代际农民的公平。这一代农民还要考虑到对下一代农民的公平。一次性补偿是对下一代不公平的。这“三个公平”都要考虑，不能简单化。有的时候，真理越过一步就是谬误。我们要总结国际上的经验教训，发展中国家凡是推行土地私有化的，基本上没有什么好结果。非洲和拉美有些国家推行土地私有，按照殖民地宗主国的模式推行私有化，结果大批的农民把土地一买了之，都涌到城里来，城里提供不了这么多的就业岗位，结果都成为游民，农业欠收、粮食产量不够成了严重的社会问题，还要靠联合国救济。农民都跑了，离开了土地，谁还去种粮?城市的30―40％的面积布满贫民窟，造成严重的疾病流行和环境污染。
3．坚持村镇整治工作，实现人居环境的逐步好转(1)村镇的污水管道建设和收集处理是整治工作的重中之重。现在许多农村是有河皆臭，因为部分农村传统的家庭粪坑与农田施肥相结合的化粪池取消了，农民也用上了抽水马桶，用上了洗衣机。这是用水的革命，量水的使用量大大提高，也中断了原有的粪便的循环利用方式。大量的生活污水随意排放，造成了几乎所有的河水被污染，导致疾病增生，血吸虫病、肠道传染病、结核病在一些地方重新流行。即使一些较为发达地区的农村建设了污水处理系统，又是照搬了城市的模式，造成了巨大的浪费，运行成本极高。所以，要采用适当的污水处理系统，建立健全的污水收集管道，这是村镇整治工作的重中之重。(2)推动垃圾清运、保洁、无害化处理。垃圾的处理绝对不能污染地下水，当代的垃圾绝对不能造成对下一代的危害和积累性的地下水污染。(3)坚定不移地推行粪坑封闭化、沼气化。
现在叫“改厕”工作。农业部原来都有能源办，我觉得推广沼气工作在农村集镇是有效的，但现有的技术要进行改良，这不仅对环保、卫生大有好处，而且也能节约能源，提高肥力。我们一定要坚持下去，并且不断地加以改善。(4)实施农村周边的封山育林、植树绿化。要进行田边、河边、山边、路边的“四边”植树绿化，绝对不能照套城市模式，大广场、大草坪千万别搞。村镇本身就是田园风光包围的地方，只要把“四边”绿化搞好了，等于把村庄集镇轻轻地放到了大自然当中，要在村镇建设整治过程中，贯彻充分利用保留田园风光，不必要再进行大规模开发，更没有必要建设大草坪。(5)多方式提供清洁可靠的饮用水，采用城市联网和区域联网的方式比较好。(6)村镇道路建设要硬化。现在，有些村镇道路是“雨天烂糟糟、晴天一把刀”。也就是说雨天烂泥道路被踩得坑洼不平，到了晴天经太阳一晒，凸起的泥块就像一把刀一样，人如果摔倒的话脑袋也能磕破。为了加快村镇必要的基础设施建设，建设部和交通部正在联手进行重点镇之间的道路建设；与发改委联手，安排国债资金对农村必要的生态设施建设予以支持；与国家开发银行、农业银行合作探索金融支持集镇基础设施融资的新路子。希望各地做好基础性工作。
4．推广新型实用技术，促进村镇的可持续发展当前，实用的技术主要有以下几项：
一是在近郊区的卫星镇推广实用、小型的生活污水集中处理系统，再加上人工湿地进行深度净化。这是成本非常低、非常有效的系统。
二是在一般的村镇坚持推广改良的沼气化粪池。
三是对农民自建房提供符合当地传统的、多种标准的图册，既能够延续当地文脉，又能够注意到环保生态。标准房的图纸应具多样性，农民可以自由选择。
四是在近郊村镇推行公寓式的农房，以节约土地。公寓式、联排式的农民住宅要比农民独家独院大大节省用地，在苏北和苏南地区的调查显示，独家独院的农房包括周边的道路和绿化，需要七分地；如果是联排式的房子，只要四分地。公寓式房子，只需三分地。所以，公寓式、联排式的农民住房节约土地的效果非常明显。根据国家保护耕地的政策，要大力提倡适农民居住的公寓式、联排式的农民住房，建设部将及时总结推行。五是大力推行小型的风能和太阳能以及地热的利用技术。在农村，可以一个村、一个居住小区为单位，集中利用风能、太阳能、地热的试点。
5．加强对村镇的分类指导，拓宽农民奔小康的道路村镇建设的核心问题还是经济发展，避免出现“空心镇村”。发展经济的道路应是多模式的。我认为小城镇目前有十种发展模式：第一，城郊的卫星城镇。充分利用邻近大中城市的优势，承接大中城市的技术、产业、经济和社会各方面的辐射，承担中心城市部分功能和作用。坚持充分利用近城区位优势，三类产业同步发展的优势和促进城镇建设上台阶、管理上水平的优势，从而取得发展上的优势。
第二，工业主导型。中心镇已经初步形成了集聚规模效应，应该坚持走专业化的道路，实行一镇一品。集群化是企业之间的深度合作与分工，能降低科技创新成本，以整体切入国内外经济大循环的新型产业组织。村镇企业集群是与新型工业化相对应的好路子，这在我国许多地方已经成功。浙江省诸暨市的大陈镇，一个镇一年生产80亿双袜子，国内市场50％的袜子是由这一个镇就生产出来了，这样的专业镇很有活力。浙江省有600多个镇都有上规模的企业集群支撑，所以该省的经济充满活力。
第三，商贸带动型。用传统、新兴的商品集散地的优势，加上市场技术优势和管理，推动市场远近吸引辐射。以专业批发市场、区域性商贸中心的繁荣，服务工业、服务农业和建设城镇。这类城镇要十分注意培育交通优势，优化环境卫生和人居环境，把这三方面优化了，就可以把商贸兴镇的路子继续延续下去。
第四，交通枢纽型。利用交通便捷、运输量大、信息快、流动人口多的特点，积极发展二、三产业，实行交通促流通，以路兴镇。但也要防止出现沿着骨干公路建城镇，一条大马路，两排卷闸门。这种模式是很糟糕的，其结果是既造成了交通安全的恶化，又破坏了城镇景观，浪费了土地，所以这个问题要解决。怎么利用交通枢纽?如山东的寿光县，因具有交通枢纽的优势，道路四通八达，就建起了蔬菜批发市场，利用交通的便捷，从铁路、水路、公路把蔬菜运到整个大华北去，就带动了周边农民调整种植业结构，成为全国性的蔬菜基地。第五，工矿依托型。为大中型企业协作配套生产。这些小城镇既要找到接续性的产业，又要做好原来的工矿服务，这是很重要的。新疆有许多城镇做得不错，有了独立发展和自我招商的能力。第六，旅游服务型。利用旅游资源的开发搞好旅游服务，实现“山上游、山下住”，既保护自然资源，又能够开拓发展第三产业的新路子，形成农民自我建镇、发展旅游产业的良好局面，可谓一举两得。比较突出的典型是武夷山市，它把集镇建设与风景区农民迁居完美的结合起来，不仅农民富裕了，武夷山的保护水平也提高了。第七，区域中心型，特别是县城要依托有利的政治区位、资源区位、交通区位、技术区位、产业基础区位优势，形成县、市的中心镇。第八，边界发展型。利用省界、国界发展边际贸易，强化交通服务基础设施，聚集各方面的生产要素，构筑边缘区的城镇化基点。第九，移民建镇型。要注重新建镇的规划和建筑质量。现在，有些移民镇的房子是当地的乡镇工程队承包的，建筑质量远比农民自建的要差，这就成为重大的经济问题和政治问题，事关农民兄弟的生命安全，必须引起高度重视。
特别有的是整体移民建镇、建村，更要注重工程质量和安全，绝对不能搞成豆腐渣工程。第十，历史文化名镇。历史文化名镇不能等同于一般的旅游镇，因为它的功能部分是重合的。所以，在这些村镇尤其要注意地脉和文脉的延伸，注重这两脉的保护。现在建设部和国家文物局每年都推选一批中国历史文化名镇、名村，以此作为城市化过程中保护不可再生的自然和文化资源、文化遗产，实现可持续发展，落实科学发展观的重要手段。已评上的要十分注意保护和开发利用的关系，对那些因保护不善使风貌受到破坏的，要给予除名。总之，要从各地的实际出发，不搞一刀切，务实创新，努力使村镇工作再上新水平。