论工程变更控制管理

  • 来源:建筑网   2019-07-19 17:50
摘要:

现在普遍实行建设工程监理制度,众所周知,监理工作要求合乎公正,这里说的公正是指实质公正,此外还有形式公正、程序公正。所谓监理工作的公正,实质公正,是指监理代表独立的第三方,依合同公正、独立、自主地作出判断和仲裁,既不能损害建设单位的利益,又不能损害施工单位的利益;或者说在维护建设单位的合法权益时,不损害施工单位的合法权益。

此文定义投资控制的工程变更和工程变更的投资控制之高估冒算和无中生有的概念,澄清几个与之相关的概念。探讨工程变更与索赔建设方和承包方权利、责任的区别,以及工程监理办理工程变更与索赔的工作责任的区别。

一、工程变更的概念

本文研究的工程变更,是指由承包商或施工单位提出、并要求调增投资的工程变更。需具备三个要件:一是工程项目建设的管理模式和计价模式允许实施工程变更,并合同规定允许以工程变更的方式调增投资,或者工程实际允许在经审批的原预算的基础之上以工程变更的方式调增投资;二是承包商或施工单位提出,施工单位是提出的主体,或至少施工单位是主要主体,假如不是唯一主体的话;三是需要调增投资,或至少施工单位要求调增投资。三者缺一不可。本文指称的承包单位、承包方、施工单位、施工方,是同一个概念。

二、工程变更之高估冒算和无中生有的概念

工程变更之高估冒算,又分为两种并不相互排斥的类型,一种是工程变更所指向的工程状态本身是事实,就其状态和事实本身而言,按照工程造价管理和投资控制管理的有关规定,变更的理由也成立,应当调增投资,但工程数量被夸大,其中不夸大的那一部分工程数量,是非高估冒算,属于正常的工程变更,应当正常调增投资,而被夸大的那一部分工程数量,包括实物工程数量和非实物工程数量,定义为高估冒算。实物工程数量不用多做解释,非实物工程数量方面,比如,人工工日、机械台班、材料和土方的运输距离等等变更或者计价签证,被夸大的那一部分工日、台班、运输距离,就定义为高估冒算。另一种类型是,工程变更所指向的工程状态仍然是事实,工程数量可能不被夸大,也可能被夸大,但是,就其工程状态和事实本身而言,按照有关规定,变更的理由不成立,其全部工程数量,包括实物工程数量和非实物工程数量,无论是否被夸大,也定义为高估冒算,这一方面,最典型的例子是曲解工程计价依据所包括的工作内容,把本属于施工单位应尽之责任和义务的状态和事实,仍然提出工程变更以调增投资的要求,重复计价。不仅重复计价,有时还夸大工程数量。

高估冒算往往有主观故意的性质,也就是说,根据上述定义,高估冒算的人格化代表即高估冒算者对高估冒算通常是有比较清醒的认识和判断的,这是高估冒算的一个显着特征,也是它与其它一些不正确计价的重要区别,正因为如此,这可能引发高估冒算者采取一系列的战略、战术、方针和策略,以达到和实现高估冒算的目的。固然,所谓认识和判断属于主观的东西,难以测度和量化,作为概念的提出,在理论上是有意义的。高估冒算是一个贬义词,尽管为建设工程项目管理专业术语之所无,只要有精确定义,不妨碍学术讨论。

无中生有,按照词典的解释,是本无其事,凭空捏造,乃是指工程变更所指向的那一部分工程状态,完全不是事实,纯属子虚乌有,而按照有关规定,对那一部分工程状态定性的认定,工程变更以调增投资的理由成立——假如那真的是事实的话,由此衍生的工程数量,包括实物工程数量和非实物工程数量,定义为无中生有。与第一种类型的高估冒算相比较,无中生有的概念的内涵大于高估冒算,外延小于高估冒算。高估冒算包含无中生有,无中生有包含于高估冒算。无中生有一定是高估冒算,高估冒算未必是无中生有。无中生有是高估冒算的极致和特例,相当于第一种类型的高估冒算时,非高估冒算那一部分工程数量等于零的情况。

无中生有往往有更强烈的主观故意,也就是说,根据上述定义,无中生有的人格化代表即无中生有者对无中生有通常有着明确无误的认识和判断,乃是乘允许实施工程变更之机无中生有以骗取增加投资,以骗取金钱,性质更恶劣,所以,也称之为恶意无中生有。与高估冒算相比较,无中生有的发生并取得成功的概率相对低,但只是相对而言,工程实践并非没有先例,据笔者所知就有。

三、工程变更之高估冒算和无中生有在工程投资和施工单位工程成本中的构成

工程变更之高估冒算和无中生有是一种付诸行动的主观愿望,如果取得成功,成为现实,或者部分取得成功,部分成为现实,将以货币形态构成工程投资的一个组成部分,在工程投资的构成中,它通常隐含于工程变更的追加投资的补充预算之中,是其中的“水份”,它对工程项目建设本身没有任何益处,属于白白浪费的冤枉钱,对于用国有投资资金建设的工程项目而言,属于国有投资资金非正常的流失。就工程项目本身的建设施工而言,它不构成任何工程实体和施工措施,却以工程实体或施工措施的面目出现,以其为计价依据。

高估冒算和无中生有,在施工单位的成本构成中,没有任何工程实体或施工措施的成本支出,即使有时实际支出了工程成本,比如第二种类型的高估冒算,根据定义,那也是应尽之责任和义务。施工单位可能为此支出了“管理”成本、“公关”成本,其中的差额,为施工单位净赚,属于不正当得利,从它的定义可知,它当然不符合工程造价管理和投资控制管理的有关规定,但并不都构成非法。此外,还可以讨论它的最终流向,在国民经济中的构成,以及在社会财富再分配中的经济学涵义等等,兹不赘述。

四、工程变更之高估冒算和无中生有与质量控制和进度控制

在工程项目建设三大控制目标中,工程变更之高估冒算和无中生有通常与质量控制无关,高估冒算可能与进度控制有关,比如,为了赶工期,需改变施工方案,或者采取超常规的施工方法,有时需要增加投资,趁增加投资之际高估冒算,有时不需要、不应当增加投资,但趁改变施工方案之际高估冒算。有时,由于工程变更本身,增加了工作量,需要顺延工期,此时,工程变更与进度控制有关,但工程变更之高估冒算与进度控制仍然不太有关系,如有,相关度也极低。

五、工程变更之高估冒算和无中生有发生的原因

工程变更之高估冒算和无中生有发生的原因,在于工程变更本身,并预算软约束。只要工程变更具备上述三个要件,就有可能发生。从这三个要件中,为控制投资计,我们似乎能够得出某种启示。以工程变更的面目出现的索赔,当然具备这三个要件。在工程实践中,还有一种情况,工程变更的要求和意向本身,并非施工单位首先主动提出,而是非施工单位,比如监理单位、设计单位、建设单位、工程的接收使用单位等,首先提出,而且,为工程项目建设所必要,并需要调增投资,但以施工单位提出的方式办理,这就同时具备了这三个要件。除非不允许此类工程变更出现,只要允许,原则上就有发生的可能,尽管可能不等于必然,不等于现实。这与采用何种工程造价的计价模式,比如预算加签证计价模式或者工程量清单综合单价计价模式没有关系。这一点,古今中外没有区别,中国的工程项目建设与其它国家的工程项目建设不会有任何区别,国有资金投资的工程项目建设与非国有资金投资的工程项目建设也不会有任何区别。这是一个不证自明的基本假定和基本预设,它深深地扎根于人的本性,或者说,是人的本性的一部分在投资控制管理中的一种折射和反映。FIDIC条款、《建设工程施工合同示范文本》和《建设工程监理规范》(GB50319-2000)都是允许的。顺便提一个问题,我们有可能不允许吗?

工程变更之高估冒算和无中生有发生的原因,没有区别,但发生的概率和发生的程度,却依具体情况会有差别,这与高估冒算者和无中生有者对取得成功的概率和取得成功的程度的主观认知有关,而主观认知是客观存在在人头脑中的反映。在一个高估冒算和无中生有时有发生并屡屡取得成功或者部分成功的行业环境中,毋庸赘言,这将决定性地诱发潜在的高估冒算者和无中生有者成为现实的高估冒算者和无中生有者,决定性地诱发现实的高估冒算者和无中生有者成为更坚定的高估冒算者和无中生有者,决定性地引诱高估冒算和无中生有的事件的发生,并继续有取得成功或者部分成功的可能。工程实践的多样性决定了工程变更之高估冒算和无中生有的具体表现形态的多样性。

六、工程变更之高估冒算和无中生有的本质

工程变更之高估冒算和无中生有的本质,是能够从中得到经济好处、物质好处的利益方或利益集团以工程变更调增投资的方式,损害其对立面的经济利益。前者主要是指承包商或施工单位,从逻辑上说,也不排除非承包商或施工单位。有的人是直接得利者,这一部分人、或者这一部分人中的一部分通常有主观故意的性质。并非所有人都有主观故意的性质,有的人是从中“搭便车”,享受了经济或物质好处。后者是指业主,有时,后者要作广义的理解,而不仅仅是指业主,比如,对于用国有投资资金建设的工程项目而言,后者包括国家和社会集体。

七、工程变更之高估冒算和无中生有的道家哲学涵义

精确定义工程变更之高估冒算和无中生有,澄清几个与之相关的概念之后,根据中国的道家哲学,可以不那么精确地这样来描述这一对概念:高估冒算生于有,有亦生于有,有不生无,有只能生有,而且生更大的更多的有,是为高估冒算;无中生有的有亦生更大的更多的有,有生于无,是为无中生有。

八、工程变更之高估冒算和无中生有与投资控制

高估冒算的对立面是反高估冒算,无中生有的对立面是反无中生有。相应的,高估冒算者的对立面是反高估冒算者,无中生有者的对立面是反无中生有者。在博弈主体的博弈对决中,前者是矛,后者是盾,一方的成功就是另一方的失败,反之亦然,尽管工程实践中不乏合作的因素。高估冒算者与反高估冒算者、无中生有者与反无中生有者之间属于对立统一的关系,就本文讨论的问题而言,主要强调对立的关系,尽管笔者并不否认统一的关系。工程变更之高估冒算和无中生有是投资控制的工程变更和工程变更的投资控制所要否定的对象,相应的,谁否定,谁就是反高估冒算者和反无中生有者。不仅如此,甄别高估冒算和无中生有,以及反高估冒算和反无中生有,乃是投资控制主题中的应有之义,当然之理,也是投资控制的重大历史课题之一,

投资控制客观上需要反高估冒算者和反无中生有者的存在,客观上需要反高估冒算和反无中生有的人格化代表的存在,因为其对立面存在,有矛必有盾。在这个意义上,说投资控制就是反高估冒算和反无中生有也未尝不可。这一点,古今中外也没有区别,中国的工程项目建设与其它国家的工程项目建设不会有任何区别,国有资金投资的工程项目建设与非国有资金投资的工程项目建设也不会有任何区别,与采用何种工程造价的计价模式没有关系,与是否实行建设工程监理制度也没有关系。对于用国有投资资金建设的工程项目而言,它的另一层涵义乃是遏制国有投资资金的这一方面的非正常流失。

反高估冒算和反无中生有能够取得成功,要想取得成功,通常需要支付一定的成本,其中,信息成本和心理成本,乃是反高估冒算者和反无中生有者需要支付的最重要的成本。有时,还需要相应地采取一定的战略、战术、方针和策略,以应对高估冒算者和无中生有者采取的战略、战术、方针和策略。

九、建设工程监理与工程变更之高估冒算和无中生有

现在普遍实行建设工程监理制度,众所周知,监理工作要求合乎公正,这里说的公正是指实质公正,此外还有形式公正、程序公正。所谓监理工作的公正,实质公正,是指监理代表独立的第三方,依合同公正、独立、自主地作出判断和仲裁,既不能损害建设单位的利益,又不能损害施工单位的利益;或者说在维护建设单位的合法权益时,不损害施工单位的合法权益。严格地说,目前的监理工作,一般只有投资控制的工程变更而无工程变更的投资控制,这是两个概念,是指投资控制两个紧密相联的不同阶段,前者主要是实施工程变更的要求和建议的审核、审批,也就是确定“量”,后者主要是据此编制的补充预算的审核、审批,也就是确定“价”。

就投资控制的工程变更而言,工程变更之高估冒算和无中生有的指向都是工程状态,可能是事实,也可能不是事实,最终,该事实或者非事实的工程状态都表现为工程变更以调增投资的工程数量,包括实物工程数量和非实物工程数量。某种意义上,投资控制的工程变更的监理工作的实质公正的本质,乃是完全肯定非高估冒算而完全否定高估冒算和无中生有,具体表现形态是完全肯定非高估冒算的工程数量而完全否定高估冒算和无中生有的工程数量。自然,监理工程师是、也应当是反高估冒算者和反无中生有者,是、也应当是反高估冒算和反无中生有的人格化代表之一。

从这个意义上说,高估冒算和无中生有的成功与反高估冒算和反无中生有的失败,都等价于监理工作实质不公正,反之,则等价于监理工作合乎实质公正。

与其他反高估冒算和反无中生有的主体比如业主相比较,监理工作要求合乎实质公正,这对监理工程师提出了两方面的要求:一方面,监理工程师必须反高估冒算和反无中生有,并力求取得成功,反高估冒算和反无中生有要反得彻底,否则就是对业主的实质不公正;另一方面,监理工程师的反高估冒算和反无中生有不能超过必要的限度,不能将应当完全予以肯定的非高估冒算之工程变更也否定掉,否则就是对施工单位的实质不公正。这是作为反高估冒算和反无中生有的主体之一的监理工程师的工作与其他其他反高估冒算和反无中生有的主体比如业主的工作的重要区别。

十、工程变更与索赔

工程变更和索赔都是要求调增投资,都要求调增工程造价,从逻辑上说,都有可能高估冒算和无中生有,所以,高估冒算和无中生有又分为:工程变更之高估冒算、工程变更之无中生有、索赔之高估冒算和索赔之无中生有四种情况,加上非高估冒算之工程变更和索赔两种情况,总共有六种情况。长期以来,在工程实践中,我们将工程变更和索赔两个概念混淆,其实,二者有很大的区别。索赔常常不见于工程实践中,但索赔并非不存在,而是以工程变更的面目出现,以工程变更的方式办理,统一于工程变更之中。前面研究的工程变更也包含索赔,索赔包含于工程变更,因为索赔具备前面定义的工程变更的三个要件。这里的索赔专指费用索赔。

索赔是施工单位的一种正当的法定权利,是为了赔偿(补偿)非施工单位的责任造成的施工单位的直接经济损失,与此权利相对应的,是建设方的义务。目的是为了合理分担风险,以节约交易费用。当施工单位提出索赔要求时,是行使权利,受建设方委托的、同时也是独立的第三方的监理方应当予以认真考虑,此时,只要求监理工作合乎实质公正,此外没有其它要求。

工程变更则不然,一般来说,工程变更本身并不造成的施工单位的直接经济损失,不是施工单位的法定权利,工程是否需要变更?如需要又如何变更?施工单位至多只有“建议权”,而“建议权”不是权利,不构成法律意义上的权利,既然不是权利,相应的,就不构成建设方法律意义上的义务。施工单位提工程变更的“建议”时,原则上,虽然监理方也应当考虑,但一般来说,此时只是考虑纯粹的工程技术问题。既然不是施工单位的权利,就无所谓与权利相联系的理由是否成立的问题,无所谓监理工作是否合乎实质公正的问题。所以,此时需要考虑的,通常只是纯粹的工程技术问题,此外也没有其它要求。这对监理工作的责任要求,显然不同于索赔。这是工程变更与索赔的重要区别。承包单位的权利不一样,建设方的义务不一样,一方的权利对应的是另一方的义务,一方的非权利对应的是另一方的非义务,反之亦然。因此,工程变更与索赔,工程项目建设承发包双方的权利、义务有区别,责任也有区别,对独立的第三方的工程监理的工作责任的要求也不同。当然,工程变更本身,有时需要增加投资,这也是投资控制的重要内容之一。

十一、工程变更之高估冒算和无中生有与索赔之高估冒算和无中生有

把索赔按照工程变更来办理,另一方面,工程变更又按索赔来办理,这在概念上,施工单位的非权利、“建议权”,往往变成了法律意义上的权利,建设方的非义务,往往变成了法律意义上的义务。如果其中有工程变更之高估冒算和无中生有的成分的话,对监理单位而言,这等于是拿办理索赔的监理工作责任来要求监理单位办理工程变更。在工程实践中,在反高估冒算者和反无中生有的过程中,通常,施工单位寓高估冒算、甚至无中生有于工程变更之中,寓高估冒算、甚至无中生有于索赔之中,除此之外,由于概念的混淆,有时进而,寓非权利于正当权利之中,寓工程变更之高估冒算和无中生有于索赔之中,再进而,非高估冒算之索赔、索赔之高估冒算、索赔之无中生有、非高估冒算之工程变更、工程变更之高估冒算、工程变更之无中生有并存,或者部分并存,统一于同一份工程变更单之中,统一于同一项工程变更以调增投资的诉求之中,而高估冒算和无中生有往往又同时包括有实物工程数量之高估冒算和无中生有与非实物工程数量之高估冒算和无中生有。这在客观上,加大了反高估冒算者和反无中生有的难度,对监理工作的实质公正提出了更严峻的挑战。

这一方面,可行的思路是,从索赔的定义出发,将工程变更和索赔加以区分。索赔是“赔偿(补偿)——一般来说,也仅仅止于赔偿(补偿)——非施工单位的责任造成的施工单位的直接经济损失”,其余属工程变更,严格区分,按不同的程序分别办理,以便有效控制工程投资。当然,这仅仅是从投资控制的管理技术角度而言。这在理论上也是有意义的。

十二、总结

工程变更之高估冒算和无中生有是一种付诸行动的主观愿望,是一种意识形态,也是客观现实存在,仅仅存在于头脑中的高估冒算和无中生有不是本文定义、研究的高估冒算和无中生有,并不等于工程投资不能得到有效控制,却是工程投资不能得到有效控制的重要原因。工程变更之甄别高估冒算和无中生有,反高估冒算和反无中生有,以及监理工作的实质公正,也是一种付诸行动的主观愿望,一种意识形态,也需要付诸行动,仅仅存在于头脑中的反高估冒算和反无中生有只是一种意识形态而已,不是真正的反高估冒算和反无中生有,并不等于工程投资能得到有效控制,却是工程投资能得到有效控制重要条件。本文旨在定义概念,澄清概念,对这些问题,限于篇幅,这里不进一步讨论,拟另撰文分析,且听下回分解。

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