河北省承德市鹰手营子矿区人民法院
民 事 裁 定 书
（2019）冀0804民初589号
原告：北京首钢建设集团有限公司，住所地北京市石景山区古城路首钢总公司第一机械运输工程公司院内，统一社会信用代码91110000633700269T。
法定代表人：杨波，职务：董事长。
委托诉讼代理人：张怀光，男，该公司职员。
委托诉讼代理人：何小刚，北京市嘉佑律师事务所律师。
被告：承德市鹰手营子矿区第二供热站，住所地河北省承德市鹰手营子矿区寿王坟镇三工地街道，统一社会信用代码911308047575118537。
负责人：高山，职务：站长。
委托诉讼代理人：吴瑞杰，男，该单位工作人员。
被告：承德市鹰手营子矿区住房和城乡建设局，住所地河北省承德市鹰手营子矿区滨河西路，统一社会信用代码1113080457821251XD。
法定代表人：孟智，职务：局长。
委托诉讼代理人：刘阳，男，该单位法制办主任。
被告：承德市鹰手营子矿区城市管理综合行政执法局，住所地河北省承德市鹰手营子矿区中心路21号，统一社会信用代码11130804MB1E66899X。
法定代表人：邸卫东，职务：局长。
委托诉讼代理人：代明浩，男，该局副局长。
原告北京首钢建设集团有限公司（以下简称首钢公司）与被告承德市鹰手营子矿区第二供热站（以下简称第二供热站）、承德市鹰手营子矿区住房和城乡建设局（以下简称营子住建局）、承德市鹰手营子矿区城市管理综合行政执法局（以下简称营子城管局）建设工程施工合同纠纷一案，本院于2019年8月29日立案后，依法适用普通程序公开开庭进行了审理。原告首钢公司的委托诉讼代理人张怀光、何小刚，被告第二供热站的负责人高山及委托诉讼代理人吴瑞杰，被告营子住建局的委托诉讼代理人刘阳，被告营子城管局的委托诉讼代理人代明浩到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告首钢公司向本院提出诉讼请求：1、请求被告第二供热站支付工程欠款14819726.00元；2、请求被告第二供热站支付至2019年8月28日的利息损失1847203.92元，并支付自2019年8月29日起以14819726.00元为基数，按中国人民银行同期同类贷款利率计算至实际付清之日止的利息损失；3、请求被告营子住建局、营子城管局对被告第二供热站的债务承担连带清偿责任；4、诉讼费用由被告承担。事实和理由：原、被告之间经过招投标于2014年9月1日分别签订了《承德市鹰手营子矿区第二供热站集中供热工程BT》施工合同及补充协议。协议签订后，原告组织施工，于2015年10月施工完毕，在没有竣工验收的情况下，被告第二供热站就投入使用。合同约定的价款是37960896.00元，因施工过程中的洽商变更，加上变更后增加的款项共计41790862.00元。后原告上报结算，经被告第二供热站接收确认结算金额为41790862.00元，同时工程通过竣工验收，质量合格，根据施工合同67.3款及行业标准、规范和司法解释的规定，被告在28天内没有对竣工结算书提出意见，应适用“默示推定”原则以该结算书作为结算依据，不应以审计结论作为结算依据。同时依据上述BT施工合同约定，被告第二供热站应在竣工验收合格之日起三年内支付回购款（2018年11月1日回购日期届满）。回购款由回购基数、投资利息、投资回报费组成（补充协议15.1款），投资回报率为4.99%，被告应支付工程款总额为43876226.00元，已付29056500.00元，尚欠工程款14819726.00元。因被告未按期支付工程款，故应按合同约定和履行情况支付利息损失。被告营子住建局为被告第二供热站的开办单位，依法应对被告第二供热站的债务承担连带清偿责任；因营子区政府的文件中将原来由营子住建局承担的供热管理职能划归营子城管局，故被告营子城管局应对被告第二供热站的债务承担连带清偿责任。为维护原告的合法权益，特诉至法院，望判如所请。
原告首钢公司围绕诉讼请求提交了如下证据：证据一，建设工程施工合同，用以证明原、被告之间签订的合同合法有效；证据二，承德市鹰手营子矿区第二供热站集中供热工程BT（建设-移交）合同，用以证明原、被告双方在该合同中约定了工程款的结算方式、回购款的构成及回购时间；证据三，被告第二供热站出具的关于营子矿区第二供热站集中供热工程项目的情况说明，用以证明原告所施工的项目工程在2015年10月30日投入运行，该时间为工程的实际验收时间；证据四，竣工结算书交接单，用以证明被告收到原告提交的竣工结算书，结算金额为41790862.00元；证据四-1，原告出具的竣工结算书，用以证明工程的结算金额为41790862.00元；证据四-2、证据四-3、证据四-4，结算审计催促函三份，用以证明原告三次催促被告进行审计，并且明确告知如果不进行审计，应按照双方合同约定以原告所上报的竣工结算书作为结算依据；证据四-5，顺丰快递查询单两份（5页），用以证明两次向被告营子住建局邮寄结算审计催促函，邮寄三次但只查到了两次，一次向第二供热站邮寄；证据五，建设工程竣工报告两份、工程质量保修书一份，用以证明项目工程质量经过验收合格；证据六，原告出具的被告工程款付款情况，用以证明被告分八次累计支付工程款29056500.00元；证据七，第二供热站工商信息一份，用以证明第二供热站的性质是全民所有制分支机构（非法人），其法人单位是营子住建局，营子住建局应对债务承担连带清偿责任；证据八，营子区政府办公室文件一份，用以证明被告营子城管局应对债务承担连带清偿责任。被告第二供热站对原告提交的证据一、二、三、五、六、七、八没有异议；对证据四和证据四-1有异议，认为只是做了结算应当按照审计结果，证据四-1只能证明交给过我方结算书；对证据四-2、3、4的意见是确实有原告所述的事情，但是具体几份记不清；对证据四-5没有异议。被告营子住建局对原告证据一至六认为具体工程由第二供热站实施，己方不发表意见，认可第二供热站的说法；对证据七、八认为需要对第二供热站的主管部门进行工商登记变更。被告营子城管局对原告证据一至六没有异议，但认为具体数额应当按照审计结果，在原告提交的BT合同中有体现，原告提交的三份审计催促函也表明需要进行审计；对证据七没有异议；不认可证据八的证明目的。
被告第二供热站辩称，原、被告双方于2014年签订合同，合同招标价为37960896.00元，实际施工中有减掉和增加的项目，认可两项变更，需要通过审计按照图纸和实际施工量进行增减计算；整个工程已经完工但是没有经过审计，已经支付的工程款数额是29056500.00元，合同招标价是基础，增加的工程量应当办理审批手续，没有双方的确定我方不予认可，如在招标过程中没有提出就应该视为在招标价格范围内；原告方单方作出结算的项目与招标所列明不符，我方不予认可，应支付数额需按照审计结果确定；我单位原来是营子住建局的下属单位，现在归营子城管局管理，登记的管理机关还是营子住建局，钱由谁付还是两个部门说了算。
被告第二供热站提交了证据营业执照副本一份，用以证明其单位性质为全民所有制分支机构（非法人），开办单位为营子住建局。原告首钢公司和被告营子城管局对该证据没有异议，营子住建局对该证据的真实性没有异议。
被告营子住建局辩称，当时我局作为第二供热站的管理部门，合同由第二供热站签订，工程具体由第二供热站实施，把营子住建局列为被告是不恰当的，对于工程款和工程量及应予审计同意第二供热站的说法；因为机构改革原属于第二供热站的资产已经移交营子城管局，原告起诉事项是否移交不清楚，第二供热站工商登记的主管部门应当予以变更。
被告营子住建局提交证据营子区政府办公室文件一份，用以证明第二供热站已不是该局下属单位。原告首钢公司对该证据真实性没有异议，但不认可其证明目的。被告第二供热站和营子城管局对该证据没有异议。
被告营子城管局辩称，应付金额不能以原告单方作出的结算书作为依据，工程允许存在洽商和变更，但原告应当提供充足的依据，并应当按照合同约定程序进行，应付数额应以审计为准，也可以以第三方审计结果作为依据；合同由第二供热站签订，原告将营子城管局作为被告是不恰当的，供热职能虽然划归营子城管局，但是债务并未移交我局。
被告营子城管局提交证据营子区政府办公室文件一份（同原告证据八及被告营子住建局证据），用以证明在文件中没有对债务进行移交，营子城管局不应作为被告，应由第二供热站作为承担主体。原告不认可其证明目的，被告第二供热站及营子住建局对证据没有异议。
本院根据原告申请在追加营子城管局作为本案被告时调取了被告第二供热站的工商登记信息，原告认可其真实性、各被告对该证据无异议。
经审理查明，原告首钢公司与被告第二供热站于2014年9月1日签订了承德市鹰手营子矿区第二供热站集中供热工程ＢＴ（建设-移交）合同及河北省建设工程施工合同各一份，发包人为第二供热站，承包人为首钢公司，工程名称为承德市鹰手营子矿区第二供热站集中供热工程ＢＴ（建设-移交）。工程地点在鹰手营子矿区，工程内容为热源厂建设、换热站建设、一次管网二次管网建设、锅炉辅机安装、锅炉及脱硫除尘链接等。资金来源为财政拨付，合同总价37960896.00元，合同价款采用固定单价方式。合同约定由首钢公司安排建设资金投入，由第二供热站分期按比例支付回购款，回购款由经甲方审计确认的回购基数、投资利息及投资回报费组成，投资回报率为4.99%（以中标报价为准）。合同签订后，原告组织施工，在施工过程中部分工程变更，但原、被告双方未按照ＢＴ合同的约定方式由双方、设计单位、监理单位四方充分论证后签订确认书进行确认变更。2017年7月5日，被告第二供热站出具情况说明一份，说明集中供热工程2015年10月已施工完成，达到竣工验收条件，供热管网2015年10月30日投入运行，但因为除尘脱硫设施没有施工，造成设备不能连动试车；供电设施没有及时投入；监理、设计、地质勘查费用没有及时支付、施工资料不予签认等原因影响竣工验收。工程组织竣工验收后，形成建设工程竣工报告两份，结论为竣工验收合格，并形成工程质量保修书，竣工报告载明的竣工日期为2016年6月20日。2017年12月9日，原告首钢公司编制了竣工结算书，结算金额为41790862.00元，于2017年12月16日将竣工结算书交付本案被告第二供热站。之后原告向被告邮寄结算审计催促函，要求对工程予以审计，但至起诉之日没有形成审计结果。被告已向原告支付工程款总计29056500.00元，原告要求被告按照竣工结算书数额支付剩余工程欠款（含投资回报费）及利息损失，并起诉至本院。
另查明，被告第二供热站工商登记信息的企业类型为全民所有制分支结构（非法人），主管部门（出资人）为营子住建局，有营业执照。2019年4月30日，鹰手营子矿区人民政府营政办[2019]4号办公室文件中将营子住建局承担的供热管理职能划入营子城管局。
再查明，BT合同第二条专用条款备注“如专用条款与通用条款不一致，执行专用条款”，专用条款第二项合同文件的组成与解释顺序中约定合同组成文件包括：本合同及合同实施过程中双方共同书面确认对合同的修改、补充；招投标期间和合同谈判过程中的澄清文件和补充资料；本项目中标通知书；本项目乙方投标文件；本项目招标文件及澄清（或答疑）；国家及行业标准、规范及有关技术资料；甲、乙双方有关本项目的磋商、变更的书面协议、会议纪要或文件；项目工程的建设方案及施工图图纸；已标价的工程量清单及单价分析表；施工图预算及工程量清单；其它按照规定应作为本合同的组成部分的附件，并约定解释顺序以序号在前为准。合同的第五项中规定，项目投资最终数额以工程竣工验收后本项目结算的审计报告为准。第九项工程造价及投资确认中规定“……工程量清单综合单价按乙方投标时所报的综合单价作为结算依据，甲方、乙方、监理方三方共同负责书面确认工程数量，最终经甲方委托的审计单位确认乙方项目投资额”。建设工程施工合同约定合同的组成文件及优先解释顺序为：协议书；中标通知书；承包人投标文件及其附件；专用条款；通用条款；标准、规范及有关技术文件；图纸；招标文件（含工程量清单）,该合同第三部分专用条款67项约定，竣工结算与结算款按BT模式执行。
因双方签订的合同除合同本身外还包括其他组成文件，本院就合同组成文件情况与原告逐项核实，原告持有合同组成文件有中标通知书、招标文件、工程量清单、施工方案以及两项增加工程量的确认文件；除以上的合同组成文件以外，原告还持有竣工图、原告称此竣工图有双方和监理的签章，可以反映已完成的工程情况，并据此制作的竣工结算书。以上合同组成文件及竣工图原告均未提交，经本院释明后原告仍认为没有提交上述证据的必要，坚持以己方制作的竣工结算书作为结算依据，认为应按照建设工程施工合同中通用条款第67.3款中“造价工程师在收到文件和资料后的28天内未提出核实意见的，应视为造价工程师对承包人递交的竣工工程款数额报告、竣工支付申请和竣工结算文件已核实无误”的规定，被告已收到竣工结算书，就应按照“默示推定”原则，要求被告按照竣工结算书的结算数额支付剩余工程款项。因原、被告双方对已完成的工程量存在争议，本院已向原告释明，同时本院征询原告是否需要鉴定的意见，在规定的期限内，原告明确表示不申请鉴定。
本院认为，本案应围绕原、被告双方在招投标、合同签订、履行过程中形成的全部文件进行审查。原告持有合同规定的组成文件而不予提交，致合同内容缺乏完整性和系统性，依原告提交的现有证据及原、被告诉辩陈述无法查明。双方在合同专用条款中明确以审计作为确认工程回购款数额的依据，原告要求按照通用条款及“默示推定”原则以其出具的竣工结算书确认工程款与合同约定不符，本院不予支持。双方应当对工程款数额进行审计，审计相关事项应由被告负责办理，被告在工程竣工的情况下应当及时组织审计。自竣工报告记载的竣工日期开始，至本案诉讼发生时，已历经三年多的时间仍未形成审计结论，且没有提供正当理由。在工程发生变更、双方对实际工程量存在争议、被告怠于审计的情况下，需要对工程量通过鉴定予以确定，并据以确定价款，但原告在本院释明后不申请鉴定，对于竣工图纸亦不予提交，致本案对工程款数额的确定没有依据。综上所述，因合同内容、工程款数额等基础事实无法判定，本院无法做出裁判，原告可在具备完整的证据或依据后再行主张权利，原告的其他诉讼请求本院不予审查。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款规定，裁定如下：
驳回原告北京首钢建设集团有限公司的起诉。
案件受理费111918.36元，退回原告。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省承德市中级人民法院。
审 判 长 刘永祥
审 判 员 肖永平
人民陪审员 苗连华
二〇二〇年五月二十七日
书 记 员 栾翼旋
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